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Afghanistan, Bundestag, Bundeswehr, Demokratisierung, Enquete-Kommission, Islam, Kundus, Loja Dschirga, Mahbuba Sarabi, Operation Halmazag

Eine kürzere Version dieses Beitrags erschien am 22.2.2024 im nd, online unter dem nicht ganz richtigen Titel –„Bundeswehr in Afghanistan: Schluss mit der Schönfärberei“ (es war eben nicht nur ein Bundeswehreinsatz) – und im Print.

Voranstellen möchte ich aber zunächst Gedanken des geschätzten Kollegen Emran Feroz, der den Bericht in der taz unter dem Titel „300 Seiten voller Misserfolge“ wie folgt kommentierte. Hinzufügungen von mir [in eckigen Klammern]:

(…) All das klingt einsichtig und selbstkritisch, doch ist bei Weitem nicht vollständig.

Besonders deutlich wird das erneut, wenn es um konkrete Opferzahlen geht. Der Bericht listet nur die Anzahl der Deutschen auf, die während des zwanzigjährigen Einsatzes getötet wurden: 59 Soldaten, 3 Polizisten und 4 zivile Helfer, insgesamt 66. Afghanische Opfer? Die scheint es nicht zu geben. Dabei wurden im Laufe des „War on Terror“ weit über 176.000 Afghanen – darunter rund 50.000 Zivilisten – am Hindukusch getötet. [Die „übrigen“ 126.000 verteilen sich auf die bewaffneten Regierungskräfte und die Taleban. Laut der Aussage von Ex-Innenminister Hanif Atmar im Afghanistan-Untersuchungsausschuss am 1.2.2024 betrugen die Verluste – Tote und Verwundete – der Regierungskräfte seit Ende 2008 „bis zum Schluss“ durchschnittlich 30 pro Tag; das sind etwa 10.000 im Jahr.]

Ein Grund dafür ist auch die Tatsache, dass die Opfer der US-Truppen und ihrer Verbündeten, zu denen sich Deutschland stolz zählte und deshalb überhaupt erst mit einmarschiert ist, deutlich seltener erfasst wurden. Viele Militäroperationen und Drohnenangriffe fanden meist in abgelegenen Regionen statt, die für Menschenrechtsbeobachter und Journalisten schwer zugänglich waren. Viele Kriegsverbrechen westlicher Truppen wurden erst in den letzten Jahren, sprich zum Ende oder erst nach dem Einsatz, aufgedeckt [siehe z.B. in Großbritannien und in Australien].

Es ist deshalb in diesen Tagen besonders wichtig, zu betonen, dass die Bundeswehr in Afghanistan als Kriegspartei agierte und unschuldige Afghanen tötete (etwa 2009 im heute vollständig verdrängten Kundus [siehe auch unten]), während sie mit korrupten Politikern und Warlords paktierte.

Foto: AAN

„Nicht gut genug“ für Afghanistan

Enquete-Kommission des Bundestags stellt Zwischenbericht zum deutschen Beitrag zum US-geführten Einsatz vor

Nach Jahren systematischer Schönfärberei durch wechselnde Bundesregierungen hat eine Enquete-Kommission des Bundestags eine recht schonungslose Bilanz des „gesamten deutschen Handelns“ im Afghanistan-Einsatz 2001 bis 2021 vorgelegt. „Gemeinsam mit seinen internationalen Partnern“ sei man „strategisch gescheitert“, stellt das zuletzt aus elf Abgeordneten – die Linke schied nach dem Verlust ihres Fraktionsstatus Ende letzten Jahres aus – und zwölf Sachverständigen bestehende Gremium in seinem am 19. Februar 2024 vorgelegten Zwischenbericht (hier zum Volltext) fest.

Als in den USA die Anschläge des 11. September verübt wurden und damit auch Afghanistan wieder auf die politische Landkarte rückte, habe es kein „dezidiertes Afghanistankonzept der Bundesregierung“ gegeben und „auch keine friedensdiplomatische Strategie für die Abwehr von Bedrohungen durch Terrorismus.“

Auch später seien „gesamtstaatliche Strategiebildung“ und „ressortübergreifende Planung“ nicht erkennbar gewesen. Sie seien in „Ressortegoismen“ – also zwischen dem federführenden Auswärtigen Amt, Verteidigungs-, Innen- und Entwicklungsministerium – untergegangen. Eine „fortlaufende, selbstkritische Bestandsaufnahme“ des Einsatzverlaufs habe „nicht ausreichend stattgefunden“. Es habe an „Landeskenntnis und Konfliktverständnis“ gemangelt, obwohl das in der „universitären und außeruniversitären Forschungslandschaft durchaus vorhanden“ gewesen sei. Das ist ein Hinweis darauf, dass sich Politik und Ministerialbürokratie nicht von außen hineinreden lassen wollte.

In der Demokratieförderung habe es an „Konsistenz im Handeln“ gemangelt. Auch insgesamt genoss der zivile Wiederaufbau zu geringes Augenmerk und blieb unterfinanziert, laut Bericht mit zwischen 5 und 15 Prozent im Gesamtverlauf. Auch personell sei der zivile Beriech sowie der Polizeieinsatz unterversorgt gewesen. Immerhin war Deutschland lange „Führungsnation“ beim Polizeiaufbau. Aber viele Bundesländer stellten kaum oder gar keine Beamte ab, wohl der in Afghanistan lauernden Gefahren bewusst – zu einer Zeit, als die Bundesregierung noch bestritt, dass dort überhaupt „Krieg“ herrsche.

Der Löwenanteil der insgesamt eingesetzten Mittel von 17,3 Mrd. Euro floss in den Bundeswehreinsatz und einen großenteils nur auf dem Papier existierenden afghanischen Militär- und Sicherheitsapparat. Korrupte Warlords, Kommandeure und Staatsbedienstete steckten sich die Gehälter der Geistersoldaten und -polizisten ein. Auch bis zu einem Drittel der über 200.000 Lehrer*innen und viele Schulen, an die Entwicklungsgelder flossen, existierten gar nicht.

Ganz vernichtend durfte das Urteil aber nicht ausfallen. Schon kurz vor Einsetzung der Kommission im Sommer 2022 hatte Außenministerin Annalena Baerbock bei einer Konferenz der afghanischen Diaspora in Berlin im Grunde ein Ergebnis vorgegeben: diese Untersuchung könne „das gemeinsame Credo“ bekräftigen, dass „dieser Einsatz nicht vergebens“ gewesen sei (hier aus einer anderen Veranstaltung zitiert). Kommissionsvorsitzender Michael Müller (SPD) nahm das in einem Interview mit der taz auf und sagte „Der Einsatz war nicht umsonst.“

Vor allem hält sich die Bundesregierung gewisse „Teilerfolge“ wie die zumindest zeitweilige „Verbesserung der Lebensverhältnisse“ in Afghanistan zugute, und der Bericht nimmt das auf. An anderer Stelle heißt es dort allerdings zurecht relativierend, „die Zunahme der Armut“ habe „nicht nachhaltig begrenzt werden“ können.

Diplomatisch legte Deutschland als Ausrichter der Bonn-Konferenz 2001 einen guten – und das war wichtig – öffentlichkeitswirksamen Start hin. Dort wurde der Fahrplan für das neue Afghanistan beschlossen. Danach nahm das Interesse der deutschen Politik an Afghanistan und seine diplomatische Aktivität schnell wieder ab. Der frühere Afghanistan-Experte der Grünen-Bundestagsfraktion Winfried Nachtwei zitiert den damaligen Außenminister Joschka Fischer, der in einer Fraktionssitzung der Partei am 22.12.2001 geäußert habe, es gebe „kein dauerhaftes deutsches Interesse an Afghanistan.“

Auch als klar wurde, dass der Einsatz lange dauern würde, änderte sich das nur tendenziell. Es gab nur noch punktuell wichtige deutsche diplomatische Beiträge. So trugen Berlin und der BND 2010 zur Aufnahme politischer Gespräche mit den Taleban bei. Wegen der Blockade des damaligen US-Präsidenten George W. Bush kam das aber viel zu spät. Ab 2018 begleitete Berlin gemeinsam mit Katar die US-Taleban-Verhandlungen mit einem intraafghanischen Dialog, um die afghanische Regierung und weitere politische Kräfte in eine Machtteilung zu integrieren. Das scheiterte an der Blockadehaltung der Taleban, aber auch an Obstruktionspolitik in Kabul.

Vor allem habe man sich „in seinem Verantwortungsbereich“, den Bundeswehr-Stationierungsorten in Nord-Afghanistan, als „guter Verbündeter“ der USA gezeigt. Das sei, so etwa Ex-Außenminister Joschka Fischer vor der Kommission, auch „fast ausschließlich“ das Gesamtziel der Beteiligung am Afghanistan-Einsatz gewesen.

Die NATO-Verbündeten sahen das allerdings anders. Jahrelang hörte man in Afghanistan die Kritik, dass die Bundeswehr nicht energisch genug gegen die Taleban vorgehe. Auch die Weigerung, Kampftruppen für den heftig umkämpften Landessüden abzustellen, sorgte für Unmut. Letzteres klingt auch im Bericht an. Immerhin vermied Deutschland dadurch weitgehend, selbst zivile Kriegsopfer zu verursachen – mit Ausnahme des katastrophalen Bombereinsatzes in Kundus im September 2009, bei dem nach Medienrecherchen 91 Afghanen, wohl meist Zivilisten, umkamen, und der nur oberflächlich untersuchten Operation Halmazag im Frühjahr 2010. Aus auch der in Bonn vereinbarten Entwaffnung der Bürgerkriegsmilizen hielt sich die Bundeswehr vorsorglich heraus.

Als ein roter Faden scheint im Bericht immer wieder durch, dass die Bundesregierung eigene Spielräume nicht ausnutzte und auch nicht die europäischen Partner für eigenständige Ansätze mobilisierte. Das gilt für die Suche nach einer politischen Konfliktlösung oder den Aufbau demokratischer Institutionen. Sie folgte lieber dem militärisch eskalierenden und schließlich zur erneuten Machtübernahme der Taleban führenden US-Politik. So blieb man – mit großem Abstand – der größte unter den kleinen, letztlich nicht Ausschlag gebenden Akteuren in Afghanistan. Im Bericht heißt es zudem, man sei auch hinter den „Erwartungen der afghanischen Partner“, insbesondere der Bevölkerung, zurückgeblieben. Und es heißt schließlich auch: „Auf Seiten der afghanischen Regierung wurde beklagt, dass Deutschland zu passiv geblieben sei, und seine Diplomatie zu stark den strategischen Prioritäten der USA unterordnete.“

Staatsverständnis und Demokratisierung in Afghanistan

Einige Passagen im Bericht zum Thema Staatsverständnis und Demokratisierung in Afghanistan enthalten problematische Vorstellungen, die mir über die vergangenen zwei Jahrzehnte auch in der Politik und selbst Teilen der Wissenschaft (die dem Bericht ja auch zuarbeitete) immer wieder begegnet sind. Sie lassen sich vereinfacht wie folgt zusammenfassend: Stark islamisch geprägte, zudem wirtschaftlich schlecht entwickelte (weil in diesem Fall kriegszerstörten) Gesellschaften sind für demokratische Systeme und Strukturen schlecht oder überhaupt nicht geeignet. Hartnäckig hält sich auch die Vorstellung, Demokratisierung sei im Grunde kein afghanisches Anliegen, sondern ein westliches Projekt gewesen. Siehe etwa Müllers Aussage im bereits zitierten Interview:

Offensichtlich kann man eine Demokratie oder ein Staatsgebilde aus Legislative, Exekutive und Judikative einer anderen Kultur nicht von außen überstülpen.

Afghanistan besaß vor den jüngsten 40 Kriegsjahren durchaus Legislative, Exekutive und Judikative. Dazu kamen zumindest parlamentarische und Verfassungselemente. Vorstellungen wie die zitierte werden im Bericht nicht hinterfragt, sondern höchstens hier und da in den Kontext gestellt (etwa mit Bezug auf „politische Machtverhältnisse“) und sogar durch kulturalistische Erklärungen untermauert. Das hört sich wie eine Sammlung von Argumenten an, besser nicht zu demokratisieren.

Den Tiefpunkt stellt folgender Satz dar, der klingt wie aus dem Programm der Taleban und als ob eigentlich die Mehrheit der afghanischen Bevölkerung mit deren Rückkehr an die Macht zufrieden sein könnte: „Bis heute verstehen daher viele Afghaninnen und Afghanen unter Staat in erster Linie die Herstellung einer politischen Ordnung im Namen Allahs.“ (Die Taleban würden allerdings sagen „alle Afghanen“.)

Dass sich „viele Afghaninnen und Afghanen“ eine politische Ordnung wünschten, die sich „in erster Linie … im Namen Allahs“ legitimiert, ist empirisch nicht belegt und einfach nur ahistorisch.

Natürlich durchdringen religiöse Vorstellungen alle Lebensbereiche. Das verstärkte sich vor allem nach dem religiösen Backlash durch den Kampf gegen die sowjetische, dann aber auch die westliche Besatzung (die unter Berufung auf die Verteidigung des Islam geführt wurden, obwohl sich selbst viele Afghan*innen, die diesen Kampf unterstützten, eben keinen „islamischen Staat“ im Sinne der Gewaltherrschaft von Mudschahedin und Taleban wünschen). Das ist je nach Lebensbereich und individuell mal stärker, mal schwächer. Selbst unter der westlich gestützten Regierung konnten Afghan*innen sich nicht öffentlich zu säkularen Staatsvorstellungen bekennen. Das ist einerseits Zeichen der Stärke des (zudem bewaffneten) islamischen Establishments, anderer ein Zeichen dafür, dass – wenn auch im Verborgenen – nicht vorrangig religiös geprägte Staats- und Lebensvorstellungen existieren. Um nur ein aktuelles Beispiel zu nehmen: Afghan*innen bekennen sich zum Islam und selbst zum Hidschab, solange sie nur zur Schule gehen oder häusliche oder andere Gewalt bei zugänglichen Behörden anzeigen können, Vorstellungen, die das islamische Establishment als Ausdruck westlichen Kulturimperialismus auslegt.

Verstünde die politischen Verantwortungsträger*innen und nicht zuletzt die Autor*innen dieses Bericht unter Demokratisierung hingegen die Schaffung von Institutionen, in denen die Mitsprache der Bevölkerung organisiert wird, käme einem der Demokratiebegriff auch für eine stark, aber eben nicht allumfänglich vom Islam geprägten Gesellschaft nicht mehr so fremd vor. Zudem die afghanische Gesellschaft solche Institutionen kennt. Der sogenannte Bonner-Prozess sollte gerade über eine „Vergesetzlichung“ (siehe Zitat Sarabi unten) diese Institutionen, wie die Loya Jirga, in parlamentarische Formen transformieren und damit auch Mängel wie die Unterrepräsentation von Frauen beseitigen. Voraussetzung dafür wäre die Entwaffnung der Kriegsparteien gewesen, um gleiche Ausgangsbedingungen für alle im demokratischen Prozess herzustellen (siehe zweites Sarabi-Zitat unten). In solch einem institutionellen Rahmen hätte die Chance bestanden, dass sich eine afghanische Demokratie entwickeln kann.

Die afghanische Ex-Ministerin und Menschenrechtsaktivistin Habiba Sarabi äußerte während ihrer Anhörung vor der Kommission: „… wenn wir über die zivile Modernisierung in der ganzen Welt nachdenken, dann hätte es [in Afghanistan] auch mehr auf der Grundlage von Gesetzen als der Kultur stattfinden können.“

Sie verweist auch auf die zentrale Bedeutung der nicht nur unvollständig, sondern unter Bevorteilung bestimmter afghanischer „Verbündeter“ umgesetzten Entwaffnung: „die Warlords“ hätten „auch bei der späteren Demobilisierung [und Entwaffnung] im Land zum größten Teil ihre Waffen nicht abgegeben. Das Ergebnis seien Menschenrechtsverletzungen überall gewesen.“ Und die Möglichkeit, mit diesen Waffen Wähler*innen zu bedrohen und Wahlen zu den eigenen Gunsten zu entscheiden – was reichlich ausgenutzt wurde.

Zudem ist im Bericht von „Bestrebungen, in Afghanistan einen demokratischen Staat nach westlichem Vorbild zu etablieren“, die Rede (meine Hervorhebung). Auch das ist falsch. Die UNO schlug in Bonn 2001 eben nicht ein westliches, sondern die Rückkehr zu einem afghanischen Modell vor, die Wiedereinsetzung der afghanischen Verfassung von 1964 vor, die parlamentarische Elemente samt der dazugehörigen Wahlen enthielt – als Übergangslösung bis zur Verfassungs-Loya Jirga (CLJ) 2004 wohlgemerkt.

Auch wenn das im Bericht als „übertriebener Optimismus“ und die Übergangsverfassung als den neuen Nach-Bürgerkriegs-Bedingungen nicht entsprechend kritisiert wird, bleibt offen, auf welche afghanische gesetzliche Grundlage man den Übergang sonst hätte stellen können.

Westliche – d.h. US-Elemente – kamen erst bei der Verfassungs-Loja Dschirga 2004 ins Spiel, als die Amerikaner gemeinsam mit Präsident Hamed Karsai und der knappen paschtunischen Mehrheit nach dem Vorbild ihres Landes ein relativ starkes Präsidialsystem etablierten. In Bonn hatten sie schon dafür gesorgt, dass es keinen von Parlament gewählten Ministerpräsidenten wie im Vorkriegsafghanistan geben würde. Und – wie ich schon hinreichend anderswo beschrieben habe – kamen dann die vom Westen von Anfang an geduldeten Wahlmanipulationen hinzu.

(Bei der CLJ gab es tatsächlich eine ethnische Mobilisierung, ich habe mit eigenen Augen gesehen, wie Karsais Bruder und Warlord Sajjaf alle paschtunischen, belutschischen und Nuristani-Abgeordneten zusammenrief und auf dieses Thema einschwor. Auch die nicht-paschtunische Gegenseite, die sich für ein stärkeres Parlament einsetzte, verfolgte damit nicht unbedingt rein demokratische Absichten; sie hatten bei der ELJ 2002 schon geübt, wie man mit Bestechung und Gewaltandrohung eine Mehrheit zusammenbekommt.)

Was der Bericht hingegen zutreffend darlegt, ist, dass in der Vorstellung vieler westlicher Afghanistan-Entscheidungsträger erfolgreich durchgeführter (wenn auch manipulierter) Wahlen der zentrale Maßstab für Demokratisierung darstell(t)en. „Der Fokus des frühen Demokratisierungsprozesses lag auf der Durchführung von Wahlen, nicht zuletzt aufgrundderen leichterer Wahrnehmbarkeit und Vorzeigbarkeit“, heißt es dazu im Bericht. Eine Anfangsfinanzierung des Parlaments verweigerten sich Deutschland und die EU als zu kostspielig und überließen damit das Feld den Warlords und Mudschahedin-Führern, denen es an Mitteln nicht mangelte.

Und im späteren Demokratisierungsprozess? Nach der London-Konferenz 2010 fokussiertensich „die internationale Staatengemeinschaft und insbesondere die Bundesregierung“ zunehmend auf die Ausbildung afghanischer Sicherheitskräfte“, während „im Bereich Demokratieförderung … ein zunehmend minimalistischer Ansatz gewählt wurde.“ Danach kam der zynische und selbstentlarvenden Begriff der „good enough governance“ (genügend gute Regierungsführung) auf, der sogar im Bericht erwähnt wird; oft hörte man auch in anderen Bereichen „Afghan good enough“ (gut genug für Afghanen).

Überraschend ist, dass die Rolle der deutschen politischen Stiftungen in Kontext Demokratisierung nur mit einem Satz erwähnt wird, zudem ein Zitat einer ehemals Verantwortlichen: „Deutsche zivilgesellschaftliche Organisationen hätten sich intensiv in die Bemühungen um Demokratisierung in Afghanistan eingebracht, ebenso die parteinahen politischen Stiftungen“. Das sagt wenig über Quantität und Qualität ihrer Arbeit. Obwohl Diplomat*innen anderer westlicher Staaten Deutschland um diese Stiftungen beneidete (außer im Falle der USA hatten sie noch weniger Geld dafür), waren sie angesichts dieser umfangreichen und so zentralen Frage hoffnungslos unterfinanziert und -besetzt. Gerade in den ersten Jahren hielten sich einige z.B. von der Arbeit mir politischen Parteien bewusst fern, um – der Regierungspolitik folgend – nicht Interessen Präsident Karsais entgegenzuwirken, der bekanntermaßen nichts von politischen Parteien hielt (obwohl er zwischenzeitlich selbst vergeblich versuchte, eine zu gründen) und für parteienlose Wahlen und ein parteienloses Parlament sorgte, was zu einer Parodie von Demokratie führte.

Ein weiterer Grundfehler Deutschlands war von Anfang an, dass es sich dem Kurs des damaligen UN-Sonderbeauftragten Lakhdar Brahimi einer „leichten Fußabdrucks“ der internationalen Staatengemeinschaft anschloss. Ex-Minister Fischer drückte das vor der Kommission so aus: „Es bestand die Annahme, dass ein möglichst geringer Einfluss auswärtiger Akteure zur Stärkung des Demokratisierungs- und Selbstbestimmungsprozesses Afghanistans beitragen würde.“

Was sich positiv anhört, nämlich danach, Einmischung von außen zu limitieren, stand allerdings im Gegensatz zu Vorstellungen besonders afghanischer Demokrat*innen, die wussten, dass die militärisch dominierenden Mudschahedin nicht an Demokratie interessiert waren. Die hatten während des Vormarschs mit dem US-Militär Ende 2001 schon viele Schlüsselpositionen auf subnationaler Ebene übernommen und in Bonn auf zentraler Ebene zugesprochen bekommen. Ohne eine Unterstützung waren Afghanistan neue Demokraten chancenlos. „Neutralität“ oder Zurückhaltung unter solch ungleichen Bedingungen hilft immer den bereits Mächtigen – und konterkarierte in diesem Fall demokratische Impulse.

Zumindest diskutable ist die Feststellung in einem der historischen Teile des Berichts, dass „Zentralisierungs- und Modernisierungsversuche der verschiedenen Regierungen in Afghanistan … immer wieder … zu Konflikten“ mit dem islamischen „Klerus“ führten. Richtig, das war 1929 so, als der Reformerkönig Amanullah gestützt wurde, aber dann herrschte ein halbes Jahrhundert weitgehend Ruhe an dieser Front– bis die Sowjetunion einmarschierte und der Westen zusammen mit Pakistan, das Transmissionsmaschine für Waffen- und Finanzhilfe für die antisowjetischen Aufständischen diente, gezielt die afghanischen Islamisten und ihre Koranschulen förderten und nicht-islami(sti)sche Kräfte marginalisierte.

Gar nicht gut – auch für künftiges (und damit meine ich nicht in erster Linie militärisches) weltweites Engagement – hört sich hingegen die Feststellung im Bericht an, dass „insbesondere durch die Erfahrungen des Afghanistan-Einsatzes selbst, die diskursive Verknüpfung von Demokratieförderung und Auslandseinsätzen … abgenommen“ habe. Laut Bericht sind nicht einmal

Protokolle des Bonn-Konferenz 2001 im Archiv des Auswärtigen Amtes mehr(?) vorhanden. Zwar folgt das verbale Bekenntnis, dass „das Eintreten für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, menschliche Entwicklung und Teilhabe aller Bevölkerungsgruppen als Voraussetzung für nachhaltige Sicherheit weiterhin ein explizites Interesse der Bundesrepublik Deutschland“darstelle. Aber nach der vorangegangenen Feststellung hört sich das doch nach einem Lippenbekenntnis an.

Wie geht’s weiter?

Am heutigen Freitag (23.2.2024) debattiert der Bundestag den Bericht. Die Kommission will dort beantragen, ihre Arbeit um ein halbes Jahr bis ins nächste Frühjahr verlängern zu können. Im dann folgenden Abschlussbericht sollen stärker als jetzt Schlussfolgerungen gezogen werden.

Gruppenfoto der Enquete-Kommission „Lehren aus Afghanistan für das künftige vernetzte Engagement Deutschlands“ im Rahmen der konstituierenden Sitzung im September 2022. Vorn (Mitte): Kommissionsvorsitzender Michael Müller (SPD).

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