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Präsident Aschraf Ghani während einer seiner Reden in Washington. Foto: ToloNews.

Präsident Aschraf Ghani während einer seiner Reden in Washington. Foto: ToloNews.

 

Nun hat es offensichtlich schon wieder der USA bedurft, damit sich in Afghanistan etwas bewegt. Nach knapp sechs Monaten Amtszeit legten Präsident Aschraf Ghani und sein Quasi-Premierminister („Chief Executive Officer“) Dr Abdullah – gerade noch rechtzeitig vor ihrer Abreise aus Kabul am 21. März zu ihrem ersten offiziellen US-Besuch – die Liste zur (Beinahe-)Vervollständigung ihres Kabinett vor und gab die lange erwartete Kommission für die Wahlreform bekannt. Nur eine geeignete Personalie für das Verteidigungsministerium haben sie immer noch nicht gefunden, nachdem überraschend der ursprüngliche, als Bank geltende Kandidat, der frühere Generalstabschef Sher Muhammad Karimi im Parlament durchgefallen war. (Siehe dazu mein jüngster Bericht hier.)

Erwartet worden waren die Kabinettsbildung und zumindest die institutionelle Rahmensetzung für die Wahlreform (nämlich die Bildung der zuständigen Kommission) allerdings schon vor der London-Konferenz im vergangenen Dezember. Und selbst das regierende Duo Ghani/Abdullah, in Form ihrer „Regierung der nationalen Einheit“, ist das Ergebnis einer mehrmaligen politischen US-Intervention. Die war notwendig geworden, um zu verhindern, dass die ohne ein zählbares Ergebnis zu Ende gegangene 2014er Chaospräsidentenwahl in Gewalt umschlägt. (Hintergrund dazu hier und hier.)

Bei Kabinettsbildung und Wahlreformkommission geht es nicht um Zeitrahmen im abstrakten Sinn. Es geht vielmehr darum, dass diese Personalentscheidungen die Voraussetzung dafür bilden, dass die vor der nun nicht mehr so neuen Regierung stehenden entscheidenden Probleme angegangen werden. Ghani hat sie in Washington selbst genannt: “Korruption und Straflosigkeit zu beenden sind die Voraussetzungen für Eigenständigkeit, aber die wirkliche Prüfung wird sein, ob wir die fiskalische Basis [unserer] öffentlichen Ausgaben wieder herstellen können.”

Zur Wahlreform hingegen äußerte er sich nach den mir bisher vorliegenden Medienberichten allerdings nicht. Sie scheint nicht weit oben auf seiner Agenda zu stehen. Das verwundert auch nicht – schließlich hat das bestehende System ihn zum Präsidenten gemacht. Schon wird berichtet, dass sie Wahlreformkommission sich bisher nicht einmal konstituieren konnte, da Unklarheiten über ihr konkretes Mandat bestehen. (Auch das ist nicht neu: auch das von Kerry vermittelte Abkommen über die Einheitsregierung war so unklar formuliert, dass die Streitigkeiten über seine Auslegung bis heute Personalentscheidungen blockieren.) Auch die Vorstellung der neuen Kabinettskandidaten im Parlament verzögert sich um eine weitere Woche. Die zunächst für London und dann für dieses Frühjahr geplante „Zwischenabrechnung“ über die seit dem Amtsantritt des Duos Ghani/Abdullah erzielte Fortschritte wurde ein weiteres Mal verschoben wurde. Sie soll nun am Rande der nächsten UN-Vollversammlung im September stattfinden. (Zitat aus dieser offiziellen Quelle, die all Ergebnisse des Besuchs zusammenfasst.)

 

Reisediplomatie und die Rolle der USA

Zunächst noch einmal zu den Formalien der Ghani’schen Reisediplomatie. Schon ihre Reihung ist interessant: Der US-Besuch kam erst, nachdem Ghani und Abdullah Saudi-Arabien (Ghani, inoffiziell, zur Umra, der „kleinen“ Pilgerfahrt), Pakistan und China (beide), nochmal Saudi-Arabien (offiziell; nur Ghani) Besuche abgestattet hatte. (Deutschland besuchte er auf dem Rückweg von der London-Konferenz, siehe hier).

Dies hat in einigen US-Medien schon zu Ängsten über weiter sinkenden amerikanischen Einfluss in Afghanistan geführt. Das ist nicht ganz berechtigt. Zum Beispiel wurde Ghanis schon früher geplanter erster Besuch Irans – des zweiten wichtigen Nachbarn nach Pakistan –, offenbar auf Drängen der USA verschoben. Der Iran-Besuch, bei dem auf iranischen Vorschlag und ähnlich dem US-afghanischen Abkommen beide Seiten ein „umfassendes Sicherheitsabkommen“ unterzeichnen sollen, soll erst nach der Visite in Washington stattfinden. In Indien war bisher nur CEO Abdullah; Ghani wird im April dorthin reisen.

Diese Ängste sind auch aus anderen Gründen unberechtigt. Die USA (mit Beiträgen ihrer Verbündeten) werden noch bis 2016, und wohl auch lange darüber hinaus, Afghanistans wichtigste Geber sein, von Militär- bis zu Entwicklungshilfe. Als eines der Hauptergebnisse des Abdullah/Ghani-Besuches nahmen die USA auch ihren bisherigen Plan zurück, die afghanischen Streitkräfte nach 2016 aus Kostengründen von derzeit 352.000 auf unter 300.000 Mann zurückzuschrauben. Nun sagte Obama zu, die USA würden die 352.000 Soldaten, Polizisten und Geheimdienstler auch „2017 hindurch“ finanzieren. Zudem wurden weitere 800 Millionen Dollar für Ghanis ökonomische Reformagenda zugesagt.

Zugleich werden die USA – wenn auch auf deutlich reduziertem und angesichts der prekären Sicherheitslage niedrigem Niveau – weiter im Land präsent sein. Obama hat nach seinem Treffen mit Ghani zugesagt, dass die für 2015 vorgesehene Halbierung der derzeit 9800 Mann-starken US-Truppen in Afghanistan nicht kommen wird. In den dürren Worten eines Statements des Weißen Hauses: „Das spezifische Kurve des US-Truppenabzugs 2016[!], um die US-Truppenkonsolidierung zu einer Botschaftspräsenz in Kabul bis Ende 2016 zu ermöglichen, wird später im Jahr 2015 festgelegt.” Das hat konkrete Auswirkungen auf die Fähigkeiten von US-Streitkräften für den Anti-Terror-Kampf. Denn damit wird neben dem Training der afghanischen Streitkräfte das Offenhalten zweier Basen für die CIA (die ebenfalls über Kampftruppen verfügt) und andere US-Nachrichtendienste in Jalalabad und Kandahar ermöglicht.

China kann und will diese Rolle nicht ausfüllen, vor allem nicht auf militärischen Gebiet, auch wenn sein Engagement in Afghanistan aktiviert wurde (aber eben von einem sehr niedrigen Niveau ausgehend) – man muss sich nur die Zahlen ansehen, was Chinas bisher an Finanzhilfe geleistet und was es versprochen hat. Im vergangenen Jahr sagte China Afghanistan 330 Millionen US-Dollar an Hilfe bis einschließlich 2017 zu. Das ist schon eine Erhöhung – und dieselbe Größenordnung, wie sie Schweden bereitstellt. Für den geplanten chinesisch-pakistanischen Wirtschaftskorridor sind hingegen 45,6 Mrd US-Dollar veranschlagt. (Mehr Einzelheiten in diesem Statement des China-Experten Andrew Small Mitte März 2015.)

Überraschend immerhin ist, dass Ghani mit seinen Personalmaßnahmen solch eine erneute Fokussierung auf den Einfluss der USA auf die Vorgänge im eigenen Land zulässt. Zum einen ist das angesichts der weiter anhaltenden finanziellen Abhängigkeit von den USA natürlich verständlich. Dem Hauptgeber muss man um den Bart gehen. Andererseits glauben die meisten Afghanen – Truppenabzug hin, Truppenabzug her – weiterhin, dass immer noch alle für ihr Land wichtigen Entscheidungen in Washington gefällt werden. Diesem Eindruck hat Ghani mit der Terminierung von Teil 2 seiner Kabinettsliste wieder zugearbeitet, obwohl er ihm verbal doch eigentlich entgegenwirken wollte.

Siehe seine verschiedenen Reden, vor dem US-Kongress (englisches Transkript hier) und bei Think Tanks. Dort stellte er ambitioniert und wortreich (manchmal schon was man hierzulande „allgemein-konkret“ nennt) wieder sein strategisches Ziel in den Mittelpunkt: self-reliance, also wirtschaftliche Eigenständigkeit, bis zum Ende der schon früher ausgerufenen Transformationsperiode (2014-24). “Wir wollen ihre Mildtätigkeit nicht”, sagte Ghani schon fast rüde im Kongress. “Wir sind nicht mehr daran interessiert, eine kindliche Abhängigkeit fortzusetzen, die ihnen ein armes Familienmitglied aufhalst, dem die Energie und der Antrieb fehlen, herauszugehen und einen Job zu finden. Wir werden nicht der faule Onkel Joe sein. Obwohl wir arm sein mögen, sind wir sehr stolz. Unser Ziel der Eigenständigkeit ist kein Wolkenschloss, errichtet, um Partner ruhigzustellen, die es satt haben, Versprechen zu hören, die wir später nicht einhalten.“

Dabei fragt man sich allerdings, wo die materielle Basis für solch Selbstvertrauen zu finden ist. Ghani preist Afghanistan mit seinen Bodenschätzen als „Saudi-Arabien für Lithium“ an (das für Bauteile für Computer, Handys und andere elektronische Geräte wichtige Halbmetall), kündigt an, dass es „in zehn Jahren“ weltgrößter Produzent von Kupfer und Eisenerz sein kann, und dass die Förderung von Erdgas “sehr gut” aussieht und die von Öl “beginnt, gut auszusehen”. Und er sieht es bereits als künftige „Drehscheibe für Zentralasien“. “Unser Ziel ist es, ein Transitland zu werden. Ohne Afghanistan werden Zentralasien, Süd-Zentralasien [offenbar Afghanistan und Iran], Ostasien und Westasien nicht verbunden werden.” Schon in drei Jahren, so Ghani, könnten Waren mit einer geplanten über 3000 Kilometer langen Eisenbahn durch sein Land in fünf Tagen Europa via Kaspisches Meer erreichen. (Er erwähnte Aserbaidschan.) Zudem würden Stromleitungen, Gas-Pipelines und Glasfaserkabel durch Afghanistan führen und “massiv Arbeitsplätze und Business-Möglichkeiten” schaffen. (Das gesamte Transkript dieser Rede hier, in Englisch.)

Doch all das ist etwas viel an Zukunftsmusik, und beinhaltet ein paar konzeptionelle Schwachstellen – geografischer, sicherheitspolitischer, innenpolitischer und struktureller Natur. Afghanistan liegt nicht an der Hauptroute des von China (mit und über Russland) geplanten asiatisch-europäischen Transportkorridors. (Afghanistan würde, wie schon in den frühen 1990er Jahren, nur als Alternative gegen Russland, für Kommunikationslinien um Russland herum, benötigt werden.) Ost- und Südasien können über den Seeweg oder Thailand/Burma kürzer miteinander verbunden werden. Pakistan und Zentralasien sind schon über Iran an autonome Transportwege angebunden. Auch wenn die USA bisher Iran ebenfalls zu umgehen trachten, verhindert das doch nicht regionalen Handel.

Sicherheitspolitisch steht der Umsetzung solcher Pläne, selbst wenn sie realistisch wären, der andauernde Konflikt mit den Taleban im Wege. Zwar muss man Ghani zugute halten, dass er sich nach Kräften bemüht, eine Friedensregelung in gang zu bringen. Aber noch weigern sich die Taleban – trotz gegenteiliger Behauptungen Pakistans – sich direkt mit Kabul an einen Tisch zu setzen. Immerhin nahmen beide Seiten vor etwa zwei Wochen an einem Seminar in einer Akademie des Verteidigungsministeriums Norwegens teil, bei dem Friedenslösungen und die Rolle von Waffenstillständen dabei theoretisch erörtert wurden. Und selbst wenn Gespräche schnell in Gang kämen, ist kaum zu erwarten, dass man sich bald in allen Detailfragen – von Verfassungs-, Menschen- und insbesondere Frauenrechtsfragen bis zur (auch militärischen) Wiedereingliederung der Taleban einigen wird. Man darf nicht erwarten, dass die Taleban einfach ihre Waffen niederlegen, „nach Hause“ kommen und sich in das bestehende politische System einordnen, das sie ja auf das Härteste bekämpfen – denn das wäre de facto eine Kapitulation. Auch angesichts der gegenwärtigen Kräfteverhältnisses wäre es überaus unrealistisch, so etwas zu erwarten. (Auch wenn Ghani in Washington darauf bestand, dass seine Regierung „aus einer Position der Stärke heraus“ verhandle und nicht erlauben werde, dass dabei „unsere Errungenschaften zerstört werden“.) Wenn also, dann stehen harte und hartnäckige, langwierige Verhandlungen an.

Schließlich geht auch Ghanis Wort vom „Wiederherstellen“ der fiskalischen Eigenständigkeit Afghanistans weit an der Realität vorbei. Lapsus der hochgelobten Ex-Weltbank-Mitarbeiters (der von der Ausbildung her Anthropologe ist) oder Verkaufsstrategie, bei der er meint, es mit den historischen Fakten nicht so genau nehmen zu müssen?

Solch eine Eigenständigkeit gab es seit Gründung des „modernen“ Afghanistan 1747 nur in den ersten Jahrzehnten, als die herrschende paschtunische Nomaden-Dynastie sich noch über Raubzüge nach Indien finanzieren konnte. Diese Zeiten sind aber längst vorbei. Seither war Afghanistan eine Rentenökonomie. Spätestens seit Mitte des 19. Jahrhunderts bis zur Unabhängigkeit 1919 ließ es sich seine Pufferfunktion und zeitweilige Isolation im kolonialen Wettlauf um Mittelasien, dem sogenannten britisch-russischen Great Game, bezahlen. Die vor und während des 2. Weltkrieges angesammelten Kapitalreserven (die v.a aus Nazi-Deutschland und Italien stammten) wurden in fehlgeleiteten Hau-Ruck-Modernisierungsprogrammen bis Anfang der 1950er Jahre verpulvert. Dann ermöglichte der Kalte Krieg, in dem sich Afghanistan der Bewegung der Nichtpaktgebundenen anschloss, und Zahlungen aus Ost und West bekam, die Rückkehr zum Rentierstaat. Das setzte sich in den Jahren des Bush’schen „Krieges gegen den Terror“ fort, als es zum extern finanzierten Frontstaat wurde. Als katastrophale Nebenwirkung enthoben die Zuflüsse an externen Ressourcen die afghanischen Regierungen der Verpflichtung, die eigene Wirtschaft zu entwickeln und notwendige Reformen vorzunehmen. Nicht nur wegen des Krieges, sondern vor allem deshalb fehlt es Afghanistan heute an Infrastruktur. Die bisherige Wirtschaftspolitik der US-geführten Alliierten und der afghanischen Nach-Taleban-Regierung unter Karzai kratzten höchstens an dieser Oberfläche.

Nicht umsonst hatte Ghani in Washington erneut von einer „veränderten Ökologie des Terrors“ gesprochen, vor einem Erstarken des IS in Afghanistan gewarnt und die Fälle des Staatszerfalls in Syrien, Irak und Jemen als Beweis bemüht. Solch Argument für ein weiteres Engagement in Afghanistan zieht sowohl politisch als auch finanziell. (Man vergleiche dies allerdings mit der sehr vorsichtigen, konjunktivgesättigten Einschätzung der USA, durch den AfPak-Sondergesandten Dan Feldman, hier):

Es ist offensichtlich eine Problem, das wir alle sehr genau beobachten, und von großer Sorge für die afghanische Regierung, wie Präsident Ghani erwähnte; von großer Sorge [auch] für die pakistanische Regierung. So versuchen wir alle, so akkurat wie mögliche Information über die Natur der Bedrohung zu bekommen, wie sie wächst, in welcher Weise, und dann gemeinsam daran zu arbeiten, des bestgeeigneten Weg, darauf zu reagieren, heraus zu finden. Da es ein relativ neues Phänomen ist, sind wir noch dabei zu bewerten, was die Bedrohung ist und wir wir darauf am besten antworten können.“

Auf wirtschaftlichem Gebiet ist es fraglich, ob Ghanis Exportorientierung, die in den Plänen der Rohstofferschließung und der Transitfunktion Afghanistans zum Ausdruck kommt, dieses strukturelle Problem lösen kann. Man könnte natürlich argumentieren, dass in den Zeiten der Globalisierung kein Land ohne internationale Integration überleben kann. Aber angesichts der sozio-ökonomischen Daten – mit der Hälfte der Bevölkerung unter der Armutsgrenze und etwa 80 Prozent der Landbevölkerung in Subsistenzlandwirtschaft; Fakten, von denen Ghani selten spricht – stellt sich die Frage, ob nicht zuerst eine Binnenintegration notwendig wäre, um die Versorgung der eigenen Bevölkerung mit dem Notwendigsten zu gewährleisten. Selbst in guten Jahren kommt ja ein Großteil des afghanischen Weizens, aus dem das afghanische Grundnahrungsmittel Brot hergestellt wird, nicht auf den Markt und verrottet auf den Feldern. Die Ursache: zentralisierter staatlicher Aufkauf bei zu niedrigen Aufkaufpreisen. Dies zu ändern, wäre eine der notwendigen Reformen.

Nach jüngsten Informationen des afghanischen Finanzministeriums ist es bisher nicht einmal gelungen, das Sinken der Eigeneinnahmen des afghanischen Staates zu stoppen. In den ersten drei Monaten des Jahres blieb man dabei um sieben Prozent hinter den eigenen Zielvorgaben. Das ist nur ein Detail – aber der notwendige Marathon in Richtung zumindest besserer Regierungsführung und Stärkung einer einheimischen finanziellen Basis hat noch nicht wirklich begonnen – immer noch nicht.

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