Schlagwörter

, , , ,

Ich habe gerade gesehen, dass die UNO den 15. September als Internationalen Tag der Demokratie begeht. Ich habe einiges zum Thema Demokratie in Afghanistan publiziert, zuletzt ein Interview mit der Deutschen Welle unter dem Titel „Afghanistans Demokratie im Rückwärtsgang“ (hier) zu den bevorstehenden Wahlen. Das Interview ist auch in einer englischen Übersetzung auf der Webseite Qantara.de erschienen, hier, die von der DW betrieben wird und sich auf Themen in der sog. islamischen Welt befasst.

Deshalb stelle ich hier einen Text ein, den ich für einen 2012 erschienenen Sammelband verfasst habe: Marléne Neumann, Michael Schied and Diethelm Weidemann (Hg), Afghanistan: Probleme, Konflikte, Perspektiven, Studien zur Geschichte und Gegenwart Asiens, Bd. 3, Berlin: trafo Wissenschaftsverlag, S. 41-52. Der wiederum beruht auf einem Text, den ich für ein im Jahr zuvor erschienenes AAN–E-Buch („Snapshots of an Intervention“) geschrieben hatte, unter dem Titel „The Failure of Airborne Democracy: The Bonn Agreement and Afghanistan’s Stagnating Democratisation“.

Zuvor noch ein Zitat, das die Washington Times vor einigen Tagen von mir druckte (hier) und meinige derzeitige Einschätzung zusammenfasst, aber gleichzeitig auch als Kontext für meinen Text von 2011/12 wichtig ist:

Afghanistans Institutions “sind oft sehr dysfunktional, und die afghanische Demokratie ist mehr eine Fassade als Realität. (…) Es gibt auch eine weitverbreitete Müdigkeit — nicht in Bezug auf Demokratie generell, aber in Bezug auf diese Art von Demokratie, in der es Wahlen gibt, man am Ende aber nicht weiß, ob die eigene Stimme wirklich gezählt wurde.“

Warlord-Beratung am Rande der Verfassungs-Loya-Jirga 2003/04. Foto: Thomas Ruttig

 

Das Scheitern der Luftlande-Demokratie in Afghanistan: Die Bonner Vereinbarungen von 2001 und die versandete Demokratisierung am Hindukusch – ein Blick von innen[1].

Ende November 2001 versammelten sich in Bonn vier afghanische Delegationen[2], Vertreter der UNO als Organisatoren und von etwa 40 Regierungen, letztere als Beobachter, um einen Fahrplan für Afghanistans politische Zukunft festzulegen. Dabei anerkannten die Teilnehmer im Abschlussdokument, der sogenannten Bonner Vereinbarung, das Recht des afghanischen Volkes, „seine politische Zukunft im Einklang mit den Grundsätzen des Islam, der Demokratie, des Pluralismusund der sozialen Gerechtigkeit in Freiheit selbst zu bestimmen“[Hervorhebung des Autors][3]. In einem Anhang zum „Übereinkommen über vorläufige Regelungen in Afghanistan bis zur Wiederherstellung dauerhafter staatlicher Institutionen“– wie das Dokument offiziell heißt – wandten sich die beteiligten afghanischen Delegationen sogar ausdrücklich mit der Bitte an die Vereinten Nationen, dabei zu helfen, eine Reihe von Grundvoraussetzungen für demokratische Wahlen sowie für den (Wieder-) Aufbau demokratischer Institutionen zu schaffen. Das beinhaltete eine Volkszählung und, auf dieser Grundlage, eine Wählerregistrierung, die Auflösung der Bürgerkriegsmilizen und die Wiedereingliederung ihrer Mitglieder in die neu zu schaffenden Sicherheitskräfte sowie die Herstellung von Gerechtigkeit, besonders in Hinblick auf die in den vorhergegangenen Jahrzehnten verübten Kriegsverbrechen und Menschenrechtsverletzungen.

Bei den Verfassern des Entwurfs für die Bonner Vereinbarungen in den Vereinten Nationen herrschte die Annahme, dass die Mehrheit der Afghanen bereit sein würde, eine demokratische Regierungsform anzunehmen. Ein parlamentarisch-demokratisches System war für die Afghanen eine wünschenswerte Option, weil sie bereits zuvor – zwischen 1973 und 2001 – überaus schlechte Erfahrungen mit einer Reihe von un- und sogar anti-demokratischen Vorgängerregimen gemacht hatten, und zwar jenen der ersten Republik (1973-78), des Sozialismus-Experiments unter Führung der Demokratischen Volkspartei Afghanistans (DVPA), seit 1988 Vaterlandspartei (1978-92) sowie der darauffolgenden islamistischen Regimes der Mudschahedin (1992-96) und der Taleban (1996-2001). 1973 hatte Prinz Muhammad Daud im Bunde mit der DVPA gegen den afghanischen König Muhammad Zaher Schah geputscht und nach 40 Jahren weitgehender innenpolitischer Stabilität ein Exempel dafür gesetzt, dass Regierungswechsel wieder gewaltsam möglich sind. Was folgte ist bekannt: zweiter Putsch durch die DVPA im Frühjahr 1978, offiziell „April-Revolution“ genannt; Widerstand der Mudschahedin; sowjetischer Einmarsch zu Weihnachten 1979; Pakistan, Iran, Golfstaaten und der US-geführte Westen rüsten die Mudschahedin massiv auf; sowjetischer Abzug im Februar 1989, weitere Eskalation des Bürgerkriegs und Machtübernahme der Taleban in Kabul im Spätsommer 1996; dann die Anschläge des 11. September 2001, der Gegenschlag der USA ab dem 7. Oktober und erneute Intervention, diesmal des Westens, verbunden mit Aussichten auf Wiederaufbau, Demokratie und Menschenrechte. Weniger bekannt ist, dass Pakistans bereits vor 1978 bewaffnete afghanische Islamisten gegen die Kabuler Zentralregierung unterstützt hatte (allerdings als Gegenmaßnahme für Dauds Unterstützung paschtunischer und belutschischer Autonomisten und Separatisten in Pakistan) und die USA bereits ab 1978, also noch vor dem sowjetischen Einmarsch, ebenfalls Finanzhilfe leistete.

Die Erfahrungen der Autors während seiner Arbeit für die UNO im den letzten 18 Monaten der Taleban-Herrschaft in Afghanistan bestätigten diesen Eindruck: Viele der Konversationen in der afghanischen Hauptstadt und darüber hinaus reflektierten den Wunsch von Afghanen der unterschiedlichsten Lebenshintergründe, politische Zukunft selbst gestalten zu wollen – von Untergrund-Aktivisten prodemokratischer Gruppen und Parteien[4]bis zu Ladenbesitzern, Handwerkern, Taxifahrern und jungen Arbeitslosen, die keineswegs nur urbanen oder gebildeten “Eliten” entstammten, die mancher im Westen exklusiv mit dem Wunsch nach Demokratie assoziiert[5].

Diese Stimmung hielt nach dem Sturz des Taleban-Regimes an. Als der Autor sechs Monate lang als Berater der Unabhängigen Kommission für die Vorbereitung der Außerordentlichen Loja Dschirga Mitte 2002 arbeitete und in dieser Zeit hunderte Delegationen aus dem ganzen Land traf, wandte sich keine einzige gegen Wahlen und die anderen in Bonn vereinbarten demokratischen Prozeduren und Institutionen. Zur Legitimation dieses Vorgehens trug bei, dass in Bonn beschlossen wurde, im Übergangsprozess zu einer parlamentarisch-demokratischen Ordnung traditionelle afghanische Institutionen der Entscheidungsfindung, insbesondere die Loja Dschirga, anzuwenden.[6](Zweifel wurden lediglich von einigen der frühere Mudschahedin-Führer vorgebracht, aber äußerst zurückhaltend, da sie erkannten, dass der Trend und die öffentliche Meinung zunächst in Richtung Demokratie wiesen.) Es stellte sich auch heraus, dass die Afghanen – schon aufgrund ihres Zugangs zu Radio und Fernsehen, den auch die Taleban nie unterbinden konnten – mit demokratischen Prozeduren wie geheimer Stimmabgabe durchaus vertraut waren.[7]

Deshalb wurde der Weg gewählt, die bisher demokratischste Verfassung des Landes – die der 1964 etablierten konstitutionellen Monarchie mit ihren parlamentarischen Elementen – wiederzubeleben und zu aktualisieren. Mit Ausnahme der Monarchie selbst: Eine Wiedereinsetzung des ehemaligen Königs war unmöglich, weil die bewaffneten islamistischen Mudschahedin-Fraktionen dies genauso ablehnten wie das Regime in Teheran (das um keinen Preis die Restauration einer Monarchie in der unmittelbaren Nachbarschaft wollte, und deshalb in Bonn in allen anderen Belangen konstruktiv mit den USA kooperierte) – aber auch aus formaljuristischen Gründen: der frühere König hatte nach dem Putsch 1973 nachträglich abgedankt und betonte auch jetzt, dass er nur als „normaler Bürger Afghanistans“ aktiv werden wolle. Die UN orientierten sich dabei vor allem an dem Drei-Punkte-Vorschlag der Rom-Gruppe von 1993, der Anfang 2001 aktualisiert worden war.[8]Die neue Staatsordnung würde sich gleichrangig an international akzeptierten Normen wie traditionellen islamisch-religiösen und stammesgesellschaftlichen Werten orientieren.

Es war aber auch klar, dass der Demokratisierungsprozess nur gelingen konnte, wenn die Bonner Vereinbarungen vollständig umgesetzt werden und die Macht der Warlords zumindest eingeschränkt werden würden. Die Taleban hatten, nach ihrem Auftauchen 1994, gezeigt, dass dies möglich war. Große Teile der Bevölkerung hatten sie zunächst genau deshalb als Befreier begrüßt, weil sie sie von der Herrschaft der Warlords befreien, indem sie in ihren Herrschaftsgebieten zunächst alle (anderen) Fraktionen entwaffneten. (Die Desillusionierung der Afghanen von den Taleban setzte ein, als diese nach einer militärischen Niederlage im März 1995 vor Kabul ebenfalls unterschiedslose Gewalt gegen Zivilisten einsetzten.)

Die Bonner Vereinbarungen wurden aber nicht – oder nur formal und oberflächlich – umgesetzt.

Eine Volkszählung, Voraussetzung für verlässliche Wählerlisten und damit akzeptable Wahlen generell, wurde nicht durchgeführt. Indische Hilfsangebote wurden aus Rücksicht auf Pakistan ausgeschlagen, afghanische Warlords befürchteten, das reale Zahlen ihre Herrschaftsansprüche über die jeweiligen ethnischen Gruppen untergraben würden, und die internationale Gemeinschaft sah eine Vertiefung ethnischer Konflikte voraus. (Angesichts vieler gemischter Ehen wäre auch der Zwang zu einem Bekenntnis jedes Bürgers zu einer ethnischen Herkunft problematisch geworden, obwohl die väterliche Linie in Afghanistan generell als Bezug akzeptiert wird.)

Schließlich wurden vor dem ersten Wahlzyklus 2004/05 Wählerlisten erstellt, aber nicht mit der Ausgabe von Personalausweisen an alle Afghanen und einer modernen Registrierung verbunden. (Vor allem Frauen verfügen bis heute mehrheitlich nicht über Personaldokumente.) Nachdem die internationale Gemeinschaft dies hingenommen hatte, konnte sie schwere und systematische Manipulation im zweiten Wahlzyklus 2009/10 nicht mehr verhindern, die vor allem vom Präsidentenlager organisiert wurden. Zur Präsidentenwahl waren knapp 17,5 Millionen Wählerausweise im Umlauf, während die Wahlkommission des Landes die Zahl der Wahlberechtigten mit 12,5 Millionen angab – und später noch nach unten korrigierte. Nach der Auszählung wurden allein eine Million Stimmen, etwa ein Fünftel, für Präsident Karzai wegen Fälschung annulliert. Dies untergrub nachhaltig die Legitimität des Wahlausganges, und des Prinzips Wahlen generell.

Entgegen bereits vor Bonn getroffener Absprachen waren Kämpfer der Vereinigten Front bereits vor Konferenzbeginn in die Hauptstadt Kabul eingerückt, hatten wichtige Behörden übernommen und ihre Anhänger dort positioniert – die in der Eigenwahrnehmung wieder jene Positionen besetzten, aus denen sie 1996 von den Taleban vertrieben worden waren. (Das Taleban-Regime war trotz seiner Kontrolle über die Mehrheit des afghanischen Territoriums und seiner Hauptstadt international isoliert geblieben. Nur drei Staaten– Pakistan, Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten – hatten eine diplomatische Anerkennung ausgesprochen. Hingegen konnte das Vorgängerregime der Mudschahedin – der Islamische Staat Afghanistan, bzw. ISA, in der Eigenbezeichnung – den UNO-Sitz des Landes behalten.) Dasselbe geschah in den meisten Provinzen, wo VF-Kommandeure sich selbst als Gouverneure, Polizei- und Geheimdienstchefs sowie Befehlshaber örtlicher ISA-Einheiten etablierten – Tatsachen, die die Kabuler Übergangsregierung nur noch bestätigen konnte.

Damit waren nicht nur mit militärischen Mitteln machtpolitisch vollendete Tatsachen geschaffen worden, sondern dies wurde mit der Bonner Entscheidung, der VF alle Schlüsselresorts im neuen Kabinett (Verteidigung, Inneres, Äußeres, Geheimdienst sowie das Amt für Verwaltungsangelegenheiten, eine Art Ministerpräsidentenbüro) zu geben, international sogar honoriert. Das dies international gebilligt wurde, führte dazu, dass viele Paschtunen, die sich nicht von der VF vertreten fühlen, dies als einseitige Machtübernahme betrachteten. Im Ergebnis traten sie der neuen Übergangsregierung von Anfang an mit Misstrauen gegenüber, und auch das Ansehen der internationalen Gemeinschaft bekam seine ersten Kratzer.

Auch die Verpflichtung von Bonn, dass alle Unterzeichner ihre Militäreinheiten aus Kabul abziehen sollten und diese dort sowie in anderen Städten von einer UN-mandatierten internationalen Streitmacht ersetzt würden, damit die Hauptstadt zum demilitarisierten und neutralen Sitz einer – wie es in Bonn hieß – einer „in vollem Umfang repräsentativen Regierung auf breiter Basis“, die dadurchallgemein anerkannt wäre und dann ebenso neutral demokratische Wahlen organisieren würde, wurde gebrochen.[9]Dies geschah wenn nicht mit Zustimmung, so mit Duldung der internationalen Gemeinschaft. Das Abkommen wurde damit bereits kurz nach seiner Unterzeichnung zu Makulatur, internationale Versprechen an die afghanische Bevölkerung schon ganz zu Anfang des politischen Prozesses nicht eingehalten.

Die Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration der Bürgerkriegsmilizen (der sogenannte DDR-Prozess[10]) schlug fehl. Vor allem die Milizen und Waffendepots des wichtigsten Warlords des Nordens, die inzwischen Minister der Übergangsregierung waren, blieben unangetastet. Dies betraf vor allem den damaligen Verteidigungsminister – und heutigen Ersten Vizepräsidenten – Muhammad Qasem Fahim sowie den heutigen Zweiten Vizepräsidenten Abdul Karim Khalili, der trotz seines Vorsitzes in der DIAG-Kommission bis heute die Rückgabe mehrerer hundert modernster Schnellfeuerwaffen verweigert, die ihm Ende 2001 US-Spezialtrupps ausgehändigt hatten. Gewalt gegen Kontrolleure der UN und ISAF in der Nordallianz-Hochburg Panjschir wurden totgeschwiegen. Lediglich die schweren Waffen wurden außer Betrieb genommen, Kleinwaffen blieben weit verbreitet. Dabei waren nicht jene Waffen das Problem, die sich in der Hand von Privatpersonen befanden – das wird überall in Afghanistan als Geburtsrecht betrachtet -, sondern jene in den Händen weiter bestehender und funktionierender Milizverbände, die korporativ in die neuen Streitkräfte übernommen wurden. Zudem begünstigte die Praxis bezahlter Waffenabgabe die Praxis, dass unmodernes Material abgestoßen und mit den Kompensationszahlungen neue Waffen beschafft wurden.

Hauptversäumnis der internationalen Gemeinschaft war es, die innere Strukturen der Mudschahedin-Verbände nicht erkannt und aufgelöst zu haben. Diese Verbände wurden zwar aus der Armee ausgegliedert, aber nicht aufgelöst. Die ihrer Struktur zugrundeliegenden Klientelbeziehungen zwischen Kommandeuren und Kämpfern, die oft derselben ethnischen Gruppe angehörten, wirkten fort. Einige Milizen überlebten in den unreformierten Teilen der Afghanischen Nationalpolizei oder in eigens zur Aufstandsbekämpfung gebildeten Quasi-Milizen (zunächst Afghan National Auxiliary Police, ANAP, z. Zt. vor allem ALP). Die erfolgreichsten unter ihnen nahmen neue legale Formen, als private Sicherheitsfirmen im Dienste von ISAF, der UN und anderer am Wiederaufbau beteiligten Institutionen oder als Hilfstruppen der US-Spezialeinheiten.[11]

Nach dem offiziellen Abschluss des DDR-Prozesses im Juni 2005 existierten nach UN-Angaben immer noch 1200 bis 2000 illegale bewaffnete Gruppen mit insgesamt 120.000 bis 200.000 Mitgliedern, die über 3,5 Millionen Waffen besaßen.[12]Seither werden im DIAG-Prozess (Disbandment of Illegal Armed Groups, begann simultan mit dem Ende des DDR-Prozesses am 30. Juni 2005) nur noch die auch offiziell so genannten „niedrig hängenden Früchte“ „geerntet“. Innerhalb der ersten zehn Monate nach Beginn von DIAG wurden nur in drei Distrikten bewaffnete Gruppen entwaffnet und lediglich 5000 Waffen abgeliefert. Während der zweiten Phase, bis Oktober 2007, wurden nur noch 1000 Waffen abgegeben.[13]Seither hat sich das Tempo der Entwaffnung nicht mehr erhöht: 2010 wurden 71 IAGs aufgelöst, 7929 Waffen eingesammelt und 12 Distrikte als IAG-frei erklärt.[14]

Seitdem die internationale Gemeinschaft beschloss, bis 2014 die meisten Truppen aus Afghanistan abzuziehen, die Taleban-geführte Aufstandsbewegung aber trotzdem ungebrochen blieb, gibt es den Gegentrend einer Remilitarisierung. Damit werden selbst die Teilerfolge der DDR- und DIAG-Prozesse wieder untergraben. Unter US-Federführung, aber auch der Kooperation der meisten anderen ISAF-Verbündeten[15], werden außerhalb der regulären afghanischen Armee und Polizei als Afghanische Lokalpolizei (ALP) oder Infrastruktur-Schutz (CIP) bezeichnete Milizen etabliert. Diese Milizen sind oft wiederbelebte IAGs.

Allerdings hatte die Bonn-Konferenz selbst bereits substantielle demokratische Defizite. Erstens wurden nur vier afghanische Gruppen zur Teilnahme zugelassen – und überwiegend jene, die an den vorangegangenen Bürgerkriegen teilgenommen hatten. Damit wurde gerade den Afghanen der Eindruck vermittelt, dass nur jene, die bereit waren Gewalt zur Durchsetzung ihrer politischen Ziele einzusetzen, einen Platz am Konferenztisch erhielten.

Diese Herangehensweise wurde besonders beim Ausschluss einer ursprünglich eingeladenen fünften Delegation deutlich, die aus Repräsentanten pro-demokratischer Gruppen aus dem  afghanischen Untergrund sowie dem Exil bestanden. Trotz der offiziellen Einladung – ausgesprochen durch die UNO als Konferenzvorsitz und die gastgebenden Bundesregierung – wurde sie am letzten Tag vor Beginn der Konferenz ausgeschlossen: die fünf Mitglieder durften sich nur im Lobbybereich des Petersberger Konferenzzentrums aufhalten. Damit wurden diese Kräfte aus der in Bonn gebildeten Übergangsregierung ausgeschlossen und politisch marginalisiert. Sie repräsentierten jenen Teil der Inlandsopposition gegen die Taleban, der sich bewusst entschieden hatte, keinen bewaffneten Kampf zu führen, Menschen- und Freiheitsrechte sowie weitere demokratische Werte vertrat und über die UN bereits Verbindungen zur internationalen Gemeinschaft aufgenommen hatte. (Eine Partei hatte die UN-Menschenrechtscharta zu ihrem Parteiprogramm erklärt.)[16]

Zum zweiten wurde der Chef der Übergangsverwaltung nicht in Bonn bestimmt, sondern war bereits von den USA ausgewählt worden, offenbar in Absprache mit der militärisch mächtigsten Gruppe, der Nordallianz: der Exilpolitiker Hamed Karzai. Es war auch die Nordallianz, nicht die königstreue Rom-Gruppe, der Karzai angehörte, die ihn in Bonn vorschlug. Die Rom-Gruppe musste gar von den Delegationsleitern der USA und der UNO unter Druck gesetzt werden, sich diesem Vorschlag anzuschließen, denn in einer internen Probeabstimmung war Karzai einem anderen Kandidaten, dem früheren Justizminister Abdul Sattar Sirat, unterlegen.

Solche demokratischen Defizite – oder besser: vor allem von den USA vor- und von ihren Verbündeten hingenommenen Manipulationen – kennzeichneten auch den weiteren Ablauf des Bonner Prozesses. Ursprünglich plante der damalige Präsident George W. Bush, Afghanistan angesichts seiner Nachbarn – des Mullah-Regimes in Teheran, der Militärdiktatur in Pakistan und der autoritären Diktaturen in den ehemaligen Sowjetrepubliken Mittelasiens – das Land wollte zum „Leuchtturm der Demokratie“ und Eckpfeiler seiner „Strategie für den Weiteren Mittleren Osten und Nordafrika“[17]zu machen. Bei den meisten Afghanen, unvertraut mit den Details der US-Politik, traf dies auf Zustimmung. Doch bald kollidierten solche Vorhaben mit dem US-Interesse, Afghanistans zu stabilisieren, und zu verhindern, dass al-Qaeda das Land weiter als Terrorbasis nutzen und die Taleban wieder an die Machtgelangen. Für dieses Aufstandsbekämpfungsprogramm sah Washington die afghanischen Warlords und ihre Kampfverbände als unverzichtbare Alliierte, deren Macht eine Demokratisierung untergraben würde. Die Demokratisierungsziele wurden dem»Krieg gegen den Terror«untergeordnet, „nation-building“ (bzw der Aufbau afghanischer Institutionen) rückte in der Hintergrund und wurde von den Republikanern bald als „liberaler“ Ansatz denunziert. Zudem orientierte sich der Zeitplan für die Umsetzung des Bonner Planes zunehmend an Bushs (und später Obamas) Wahlkalender, genauso wie die neue afghanische Staatsordnung nach dem Vorbild des US-Präsidialsystem geschneidert wurde.

Für Afghanistan entwickelte man deshalb unter Federführung des damaligen US-Sonderbeauftraten für Afghanistan (später US-Botschafter in Kabul, Bagdad und bei der UNO) Zalmay Khalilzad den sogenannten Ansatz des „Großen Zeltes“, der bereits während der Außerordentlichen Loja Dschirga Mitte 2002 umgesetzt wurde.[18]Dabei sollten Anführer der bewaffneten Fraktionen, also die Warlords und Anführer der zweiten Reihe – mit Ausnahmen der Taleban und der Hekmatyar-Fraktion einer zweiten Aufständischenbewegung, der radikal-islamistischen Hezb-e Islami (Islamische Partei) -, in die neuen politischen Strukturen einbezogen werden. Dabei wurden systematisch afghanische Gesetze missachtet, die beispielsweise vorschreiben, dass Parlamentskandidaten keine Verbindung zu illegalen bewaffneten Gruppen unterhalten dürfen. Die dafür vorgeschriebene Durchleuchtung wurde von ISAF systematisch unterlaufen, indem entsprechende Informationen nicht bereitgestellt wurden.

Vor der ELJ sorgte Khalilzad persönlich dafür, dass der frühere König nicht gegen den Favoriten des Westens Karzai für die Position des Interimsstaatschefs antreten werde.[19]Zaher hatte diese Absicht erkennen lassen, und die paschtunische Mehrheit der Delegierten wollte mehrheitlich für ihn stimmen. Auf Druck Khalilzads wurde die Eröffnung der ELJ aus „technischen Gründen“ um drei Tage verschoben; in dieser Frist sorgte er mit Hilfe von Druck auf die Umgebung Zahers dafür, dass Zaher seine Kandidatur nicht offiziell erklärte. Nicht Zaher, sondern Khalilzad gab das auf einer Pressekonferenz bekannt. Erst am nächste Tag folgte eine Pressekonferenz Zahers, auf der ein Sprecher eine gleichlautende Erklärung verlas, während Zaher mit steinernem Gesicht dabeisaß. (Das war ein klares Zeichen der Unzufriedenheit. Die Gründe für seinen Verzicht sind nicht bekannt. Aber Politiker aus der Umgebung Zahers gehe davon aus, dass er nicht als Störer im politischen Prozess gesehen werden wollte.) Als die paschtunischen Delegierten (und andere) in Petitionen erst die Kandidatur Zahers forderten und dann versuchten, alternative Kandidaten aufzustellen, sorgte wohl eine Kombination aus politischem Druck und Bestechung dafür, dass es nicht dazu kam.

Dann begann selbst die UNO, die Regeln der Loja Dschirga zu brechen. Zunächst ließ die UNO zu, dass entgegen der zwischen ihr und den afghanischen Unabhängigen ELJ-Kommission vereinbarten Regeln Provinzgouverneure und –polizeichefs, die von der Kandidatur für die ELJ ausgeschlossen waren[20], doch teilnehmen konnten. Dies geschah durch massiven gemeinsamen Druck Karzais, Khalilzad und des damaligen UN-Sondergesandten Lakhdar Brahimi; schließlich gab die Kommission unter Protest nach und stellte Karzai 50 zusätzliche Sitze zur Verfügung, deren Besetzung er bestimmen konnte.[21]Als die Gouverneure in der ELJ eintrafen, gingen sie sofort daran, ihren Einfluss geltend zu machen: Delegierte wurden bedroht, in ihrem Sinne abzustimmen – schließlich wolle man doch „irgendwann wieder nach Hause kommen“.  Die UNO verhinderte ebenfalls nicht, dass – entgegen Absprachen – der afghanische Geheimdienst – der zu diesem Zeitpunkt von einer Fraktion, der VF, dominiert wurde – die „Sicherheit“ im Loja-Dschirga-Zelt übernahm – und sofort ebenfalls damit begann, Delegierte einzuschüchtern.

Auch der physische Aufbau der Loja Dschirga zeigte bereits die Entscheidungsstrukturen: Während die 1500 Delegierten ihre öffentlichen Debatten vor den Fernsehkameras im großen ELJ-Zelt hielten – noch gab es Aufbegehren gegen die kalte Machtübernahme der Warlords -, wurden die eigentlichen Entscheidungen in einem Nebenzelt gefällt, zu dem nur Spitzendiplomaten und die Warlords Zutritt hatten. Dies blieb vor allem den Delegierten nicht unbekannt, und es war in diesem Nebenzelt, in dem die Überzeugung der Afghanen verloren ging, dass der Westen wirklich demokratische Verhältnisse in ihrem Land anstrebte.

18 Monate später stellte Khalilzad während der Verfassungs-Loja Dschirga (CLJ) sicher, dass ein Präsidialsystem eingeführt wurde – obwohl eine Minderheit von etwa 45 Prozent der Delegierten, die für eine stärker parlamentarische Ordnung eintrat, tagelang die Versammlung boykottierte. Erstmals wurde in aller Deutlichkeit die ethnische Karte gespielt: Alle Paschtunen, die in der CLJ eine knappe Mehrheit hatten, – von Islamisten bis zu Kommunisten – wurden auf die Pro-Karzai-Linie eingeschworen, und nur ganz wenige wagten es später bei der Endabstimmung über die neue Verfassung, aus der Reihe zu tanzen.

Während der CLJ verhinderten Khalilzad und Karzai auch die Einrichtung eines unabhängigen Verfassungsgerichts.

Die Eingriffe setzten sich während der Präsidentschaftswahl 2004 fort, wo der Westen unbedingt sicherstellen wollte, dass Karzai siegt. Eine Koalition der unterlegenen Kandidaten (darunter Karzais Bonner Gegenspieler Sirat) beharrte ursprünglich darauf, dass Karzai im ersten Wahlgang die 50-Prozent-Marke verfehlt habe, wurde aber unter Druck gesetzt, das Wahlergebnis zu akzeptieren. (Ohne die Stimmen der Auslandsafghanen – vor allem in Pakistan und Iran, wo es erhebliche Manipulationsvorwürfe gegeben hatte – hätte tatsächlich ein zweiter Wahlgang stattfinde müssen.)

Bereits bei den Parlamentswahlen war die einsetzende Desillusionierung in der Bevölkerung zu spüren. So fiel die Wahlbeteiligung von 70 (2004) auf 50 Prozent. Zudem ließ die internationale Gemeinschaft zu, dass das Parteiengesetz viel zu spät – nach einem Jahr Wartezeit im Karzai-Büro – verabschiedet wurde, Parteien damit eine viel zu kurze Vorbereitungszeit für die erste Parlamentswahl 2005 hatten, dass ein Parteien benachteiligendes Wahlsystem (SNTV mit Mehrfach-Wahlbezirken) eingeführt, Parteilisten nicht zugelassen und im neuen Parlament Fraktionsbildung auf parteipolitischer Basis untersagt wurden.

Diese US-Politik löste eine Kettenreaktion aus, die die neuen, demokratischen Institutionen mit den alten, desavouierten Warlords und ihren Anhängern füllte und damit ihre Legitimität in den Augen der meisten Afghanen einbüßte. Es begann mit den Millionenbeträgen, die CIA- und Special Forces-Teams unmittelbar nach Beginn der Anti-Taleban-Intervention an die verbündeten Warlords verteilten. Dieses Geld gestattete es den Warlords, ihre alten Kämpfer zu remobilisieren und neue Waffen zu kaufen. (Fast alle Warlords waren von den Taleban außer Landes getrieben worden, die meisten ihrer Anhänger hatten den Kampf aufgegeben.) Mit diesem Geld und diesen Waffen konnten sie ihre vormaligen Einflussbereiche wiedererobern, und dort dann auch die ersten Wahlen manipulieren. Die VF richtete in Kabul ein Hauptquartier ein, in das systematisch nach Provinzen alle Kandidaten „eingeladen“ und bearbeitet wurden. Vielen von ihnen wurden ein Bündel Banknoten (oder manchmal eine Pistole) und ein Koran vorgelegt: die „Wahl“ war, aus Überzeugung für die VF zu stimmen, oder eben für Geld oder unter Androhung von Gewalt. Bekannte alternative Kandidaten in den Provinzen wurden massiv bedroht, oft auch Familienangehörige. Die Frage machte die Runde, wie man „vor dem Lauf einer Kalaschnikow“ demokratisch abstimmen solle. ((Zahl der Warlord-Kand im parl)). Die US-Finanzhilfe wurde aber auch teilweise in die Drogenwirtschaft investiert, und mit den dort erzielten Gewinnen expandierte man in die Bereiche der legalen Wirtschaft, die den Krieg überlebt hatten – das heißt vor allem in den Import/Export-Bereich, den Immobilien- und Banksektor, das Transportwesen und Rohstoffquellen. Später kam die NATO-induzierte Kontraktwirtschaft für die großen westlich finanzierten Infrastrukturprojekte sowie die Versorgung der NATO-Truppen  hinzu, zu der die Warlords aus ihren politischen Schlüsselpositionen besseren Zugang hatten als andere Konkurrenten. Dies geschieht oft über Schein-NGOs, die von Verwandten oder Verbündeten geführt werden. Die Parlamentssitze brachten dazu Straffreiheit für frühere Verbrechen.

Alles in allem führte die US-Politik des Großen Zeltes nicht dazu, Afghanistan auf den Weg in Richtung mehr Demokratie zu bringen, sondern erlaubte es den Warlords – sie sich nun selbst „Führer des Dschihad“ nennen – nicht nur die „neuen“ demokratischen Institutionen zu übernehmen, sondern auch Schlüsselpositionen in der Wirtschaft sowie im Sicherheitssektor. Sie gehören inzwischen zum inneren Kreis der Karzai-Berater und sind, angesichts ihrer religiösen Selbstlegitimierung[22], politisch fast unangreifbar. Unter ihrem Einfluss verwandelte sich auch das ursprünglich reform-orientierte Präsidentenlager mehr und mehr in eine weitere politisch-militärische Fraktion mit all ihrer wichtigsten Wesensmerkmalen, einschließlich der Verfügung über semi-legale bewaffnete Gruppen und der Teilnahme an illegitimen Wirtschaftssektoren sowie einer antidemokratischen Grundhaltung. Bezeichnend dafür ist eine Äußerung des inzwischen ermordeten Halbbruders des Präsidenten Ahmad Wali Karzai vor der Präsidentschaftswahl 2009: „Die Leute mögen keine Veränderungen. Sie denken, wenn der Präsident am Leben ist, ist alles in Ordnung. Wozu also eine Wahl?“[23]

Die zentrale Rolle der USA sowie einer im kleinsten Kreis vorgenommenen politischen Entscheidungsfindung verdeutlicht, dass der Fehlschlag einer Demokratisierung Afghanistans kein Problem einer etwaigen Inkompatibilität „der Afghanen“ (oder von Muslimen) und Demokratie generell ist. Selbst die unmittelbar nach dem Sturz des Taleban immer noch geschwächten Warlords waren dafür verantwortlich. Vielmehr nutzten sie die ihnen von der westlichen Politik bereitgestellten Ressourcen und politischen Chancen. Die Verantwortung dafür aber liegt vor allem in einer fehlgeleiteten Politik des Westens.

Heute bildet die Koalition aus alten Warlords und der Newcomer-Fraktion um Karzai eine Neo-Oligarchie, die die Schlüsselpositionen in Wirtschaft, Politik und Sicherheitssektor einnimmt und – von deren Fassadenfunktion abgesehen – keinerlei Interesse an funktionierenden demokratischen Institutionen, Prozeduren und demokratisch gesonnenen Verbündeten mehr hat. Ihnen dient ein Erhalt des Status quo am besten: eine von außen subventionierte Fassadendemokratie mit religiös legitimierten Machtmonopol. Wirkliche Demokratisierungsschritte würden diesen Zustand nur gefährden.

Präsident George Bush Aussage während eines Afghanistan-Besuchs 2006, dass Afghanistans Demokratie „andere inspiriert, und [dass] diese Inspiration andere dazu bringen wird, ihre Freiheit zu verlangen“, klingt da nur noch zynisch.[24]Hingegen hat sich die Befürchtung eines afghanischen Demokraten bewahrheitet, der den Autor Ende 2001 in Kabul fragte:

„Der Kommunismus ist bei uns gescheitert, der Islam ist bei uns [als Regierungsform] gescheitert. Was wird geschehen, wenn die Demokratie bei uns ebenfalls scheitert.“

Diese Situation leistet nicht nur der – ebenfalls antidemokratischen – Aufstandsbewegung Vorschub, sondern hat die Einstellung zu Demokratie wahrscheinlich bei einer Mehrheit der Afghanen von Hoffnung in Zynismus verwandelt. Das ist die eigentliche Niederlage des Westens in Afghanistan. Dies wieder rückgängig machen zu wollen, dürfte Jahrzehnte dauern. Das bedeutet aber nicht, dass die Demokratie in Afghanistan generell gescheitert ist.

Gescheitert ist allein die Luftlande-Demokratie Bushscher Provenienz, eine Form von außen und innen manipulierte Pseudo-Demokratisierung, die grundlegenden demokratischen Prinzipien ins Gesicht geschlagen und die afghanische Bevölkerung nie als Subjekt wahrgenommen hat.

Der Autor ist Ko-Direktor und Senior Analyst beim Afghanistan Analysts Network (Kabul/Berlin, http://www.aan-afghanistan-org) und lebt in Oranienburg.

 

[1]Dieses Papier ist eine übersetzte und leicht überarbeitete Fassung meines Beitrags „The Failure of Airborne Democracy: The Bonn Agreement and Afghanistan’s Stagnating Democratisation“, der im AAN e-book „Snapshots of an Intervention. The Unlearned Lessons of Afghanistan’s Decade of Assistance (2001–11)“ (Juli 2012) veröffentlicht wurde. Mein Beitrag kann unter folgender URL gefunden werden: http://www.aan-afghanistan.org/uploads/1_Ruttig_Failure_of_Airborne_Democracy.pdf; das gesamte e-book unter: http://www.aan-afghanistan.org/index.asp?id=2853.

[2]„Nordallianz“ (offiziell:Vereinigte Islamische Front zur Rettung Afghanistans), ein Zusammenschluss bewaffneter Fraktionen, darunter Dschamiat-e Islami/Schura-je Nazar (Rabbani, Ahmad Schah Massud), Jombesch (Dostum), Hezb-e Wahdat (Khalili; Mohaqqeq); Rom-Gruppe (königstreu), die Zypern-Gruppe (eine heterogene Gruppe, von Hezb-e Islami-Vertretern bis zu Rom-Vertretern und linken Nationalisten, deren Treffen wohl von Iran finanziert wurden); Peschawar-Gruppe (ein Ende 2001 in/von Pakistan aus dem Boden gestampfte Vereinigung, darunter Stammesvertreter und National-islamische Front Gailanis).

[3]Vollständiger Text unter: http://www.afghangovernment.com/AfghanAgreementBonn.htm(engl.) und http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/400792/publicationFile/4538/VereinbarungAfg.pdf(dt.). Hier verwendete Zitate nach letzterem.

[4]Im Frühjahr 2000 traf der Autor in Kabul Repräsentanten von etwa einem Dutzend im Unterground aktiver politischer Gruppen und Parteien an einem geheimen Ort in Kabul, aus deren Reihen im folgenden Jahr fünf Delegierte zur Bonner Konferenz eingeladen wurden. Siehe: Thomas Ruttig: Afghanistan’s Democrats: From underground into marginalisation, in: Afghanistan 1979-2009: In the Grip of Conflict (e-book), Middle East Institute, Washington, Dezember 2009, http://www.scribd.com/doc/23570326/Afghanistan-1979-2009-In-the-Grip-of-Conflict.

[5]Das Argument, demokratische Präferenzen seien auf „kleine städtische Kreise“ beschränkt, ist weit verbreitet und resultiert in der Annahme, dass eine Demokratisierung in Afghanistan von Anfang an zum Scheitern verurteilt war. Ein frühes Beispiel siehe: Marina Ottaway and Anatol Lieven,  Rebuilding Afghanistan: Fantasy versus Reality, Carnegie Policy Brief 12 (Jan. 2002). Oder die US-Lesart, hier Ex-Verteidigungsminister (unter Bush und Obama) Robert Gates, der 2011 nur noch ein „stabileres Afghanistan“ will, „ich spreche hier nicht von einer Demokratie wie in Vermont”. Siehe: Donna Cassata/Lolita C. Baldor, Gates says Afghanistan is not ‚war without end‘, Associated Press, 15.6.2011, http://www.guardian.co.uk/world/feedarticle/9697570.

[6]Eine Kritik der Institution Loja Dschirga hier: M. Jamil Hanifi, Editing the Past: Colonial Production of Hegemony Through the „Loya Jerga” in Afghanistan, Iranian Studies, Vol 37, No 2, Juni 2004. Sie widerspricht aber nicht der Tatsache, dass die Loja Dschirga für die meisten Afghanen doch eine hohe Legitimität besitzt. Eine Schilderung, wie die jüngste Loja Dschirga manipuliert wurde hier: Thomas Ruttig, Innovative Jirga-ism 2 or: The rule of bending the law, AAN-Blog, 16.11.2011, http://www.aan-afghanistan.org/index.asp?id=2242.

[7]Als der Autor, als UN-Mitarbeiter Anfang 2002 dabei half, die Wahl der Repräsentanten für die Außerdordentliche Loja Dschirga im gleichen Jahr zu organisieren, sagten ihm örtliche Honoratioren im Distrikt Tagab (Provinz Kapisa), dass eine Erläuterung des Wahlablaufs nicht notwendig sei, das „wir ja Fernsehen haben und deshalb wissen, wie das funktioniert“. Sie baten lediglich darum, dass die UN-Mitarbeiter als neutrale Instanz die Abstimmung beobachteten und so Manipulationen verhinderten.

[8]Sogenanntes Non-Paper vom 17. Januar 1993, das Anfang 2001 aktualisiert wurde. Emergency Loya Jirga. A Solution for Crisis in Afghanistan. An Action Plan, o.O., o.J. [Rom 2001]. Der Plan sah vor, eineaußerordentliche Loja Dschirga zur Bildung einerprovisorischen Regierung durchzuführen und dann unter UN-Aufsicht Wahlen abzuhalten, aus denen eine repräsentative Regierung hervorgehen würde. Diese sollte eine neue Verfassung entwerfen, die wiederum von einer regulären Loja Dschirga zu bestätigen war. Dies wurde in Bonn auch so beschlossen und im anschließenden Bonn-Prozess so umgesetzt.

[9]Diese Bestimmung war allerdings recht vage und verlangte eine Demilitarisierung Kabuls nicht ausdrücklich: „Die Teilnehmer an den Gesprächen der VN über Afghanistan verpflichten sich dazu, alle militärischen Einheiten aus Kabul sowie anderen Städten und Gebieten abzuziehen, in denen die Truppe im Rahmen eines Mandats der VN stationiert wird.“

[10]DDR: Disarmament, Demobilisation and Reintegration.

[11]Zu den Hilfstruppen des Spezialtruppen siehe u.a.: Kate Clark, War Without Accountability: The CIA, Special Forces and plans for Afghanistan’s future, AAN-Blog, 10.2.2012, http://www.aan-afghanistan.org/index.asp?id=2502.Zu PSCs siehe u.a. Susanne Schmeidl/Lisa Rimli, Private Security Companies and Local Populations. An Exploratory Study on Afghanistan and Angola, Bern: Swisspeace, Nov. 2007.

[12]Aussage Muhammad Massum Stanakzais, zu diesem Zeitpunkt (seit 2007) Vizevorsitzender der Kommission für Entwaffnung und Reintegration der afghanischen Regierung, während eines Treffen mit internationalen Diplomaten am 4.4.2007 in Kabul; Ahmad Khalid Mowahid, ‘Most irresponsible armed groups yet to surrender arms’, Pajhwok Afghan News, 11.10.2007, http://www.e-ariana.com/ariana/eariana.nsf/allDocs/43F8D77D90F4EBAA8725737700561530?OpenDocument.

[13]2011 gab es in der peripheren Provinz Ghor immer noch übre 150 IAGs, siehe: Motorbike bandits of Jam: A look at the land Nato forgot in Afghanistan, The Scotsman, 17.8.2011, http://thescotsman.scotsman.com/news/Motorbike-bandits-of-Jam-A.6819981.jp.  In Kunduz sah der Autor 2006 auf einer Liste der örtlichen DIAG-Kommission „illegale bewaffnete Gruppen“, die nach eigenen Angaben über „null Waffen“ verfügten und dass die beteiligten afghanischen Behörden das so hinnahmen.

[14]UNDP: Disbandment of Illegal Armed Groups (DIAG) Annual Project Report 2010, http://www.undp.org.af/Projects/Report2011/diag/2011-03-21-%20Annual%20Progress%20Report%20of%20DIAG.pdf.

[15]Mehr zur ALP und Vorgängerprogrammen: Thomas Ruttig, ALP programme might create a rude Afghan awakening, AAN blog, 2. August 2011, http://www.aan-afghanistan.org/index.asp?id=1980; Mathieu Lefèvre, Local Defence in Afghanistan: A Review of Government-backed Initiatives,
 AAN report, Mai 2010, http://www.aan-afghanistan.org/index.asp?id=763. Das Nicht-NATO-Mitglied Schweden, mit Truppen in Nord-Afghanistan, verweigert sich der Aufstellung solcher Milizen. Deutschland hingegen arbeitete noch Anfang 2012 in der Provinz Kunduz mit CIP-Milizen zusammen, obwohl Präsident Karzai deren Auflösung angeordnet hatte. Siehe: Matthias Gebauer/Christoph Reuter, „Für immer bleiben“, Spiegel, 5.12.2011, S. 45 und Marco Seliger, Ein Job im Lauf der Kriege, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 12.2.12, S. 11.

[16]Die vertretenen Parteien waren: Republikanische Partei, Volkspartei, Freiheits- und

Demokratiebewegung Afghanistans, Islamischer und Nationaler Rat der Stämme Afghanistans; Allianz der Kämpfer für Frieden und Fortschritt Afghanistans. Siehe auch: Thomas Ruttig, Islamists, Leftists – and a Void in the Center. Afghanistan’s Political Parties and where they come from (1902-2006), Konrad-Adenauer-Stiftung: Kabul/Berlin 2006, S. 16/17.

[17]Bush bezeichnete diese Initiative als „Vorwärtsstrategie der Freiheit“ (die ursprüngliche Vorwärtsstrategie war die britische Kolonialpolitik vom indischen Subkontinent in Richtung Afghanistan).  Siehe:http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=15307.

[18]Khalilzad ist afghanischer Herkunft. 2008/09 ließ er sogar Ambitionen auf die afghanische Präsidentschaft erkennen. Anfang 2009 entstanden Unterstützerbüros seiner Kampagne (Khalilzad stritt dass später stets ab, aber der Autor kennt Mitwirkende persönlich, die das bestätigten), aber schließlich trat Khalilzad 2009 nicht gegen Karzai an.

[19]Dies und die folgenden Schilderungen beruhen auf dem persönlichen Erleben des Autors.

[20]Und zwar nur in den Provinzen, in denen sie amtierten – um Machtmissbrauch auszuschließen. Es gab auch die Option, vom Amt zurückzutreten und zu kandidieren.

[21]Dies war ein Versuch der Distanzierung: Die Kommissionsmitglieder wollten nicht als diejenigen gesehen werden, die selbst zusätzliche Delegierte einsetzten. Ich erinnere mich noch genau an die ungläubige Reaktion auf den – wie sie es sahen – Verrat der UNO an ihren Prinzipien.

[22]Selbst Präsident Karzai greift inzwischen zu religiöser Selbstlegitimierung seines Amtes, so in seiner Anordnung (hukm) Nr. 3607 vom 10.8.2011, in der sein Amt viel folgt charakterisiert wird: „…die Person des Präsidenten als der Richter, der die Autorität besitzt, Judikative ins Amt einzuführen, als Ol-ul-Amar[eine religiöse Funktion, die die Autorität des Amir, d.h. des (Staats-)Oberhaupts, als nicht vom Volke, sondern durch religiöse Prinzipien gegeben beschreibt]…“(Übersetzung durch AAN, http://www.aan-afghanistan.org/index.asp?id=2009).

[23]WikiLeaks, Title: 09KABUL3068, veröffentlicht am 3.10.2009 auf http://www.aftenposten.no.

[24]Zit. nach: http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=15307.

Open-Air-Wahllokal bei Gardes in Paktia, Parlamentswahl 2010. Foto: Thomas Ruttig

Schön ordentlich gestapelte Wahlzettel in einer also manipulierten Urne in der Provinz Paktika, Parlamentswahl 2005. Foto: Thomas Ruttig