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Zusätzlich zu den katastrophalen Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit in Afghanistan schadet die Covid-19-Pandemie der Wirtschaft des Landes und hat mehr Menschen in die Armut gedrängt. Der Virus schafft auch ein beträchtliches Loch im Staatshaushalt, indem er wertvolle Hilfsmittel von der Entwicklung und einer möglichen „Friedensdividende“ ablenkt und die derzeitige politische Dynamik, einschließlich des Friedensprozesses, eher kompliziert als vereinfacht. Bill Byrd, Experte am US-Institute for Peace und ehemaliger Mitarbeiter der Weltbank in Afghanistan, analysiert die wirtschaftlichen, steuerlichen und politischen Auswirkungen der Pandemie.

(bearbeitete und gekürzt automatische Übersetzung eines AAN-Berichts vom 14. Oktober 2020 – hier zum Original)

Straßenkinder in Herat während der Covid-Pandemie. Foto: Reza Kazemi (AAN).

Afghanistan wird von der Covid-19-Pandemie schwer getroffen und ist schlecht gerüstet, um effektiv auf die daraus entstehenden Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit, der Wirtschaft und der Staatseinnahmen zu reagieren. In der Tat ist die Zahl der mit Covid verbundenen Todesfälle wahrscheinlich bereits höher als die aller Kriegsopfer – einschließlich der Kombattanten – im Zeitraum der letzten fast 20 Jahre.

Als einkommensschwaches Land mit sehr schlechten Gesundheitsindikatoren und einem schwachen sekundären und tertiären Gesundheitssystem ist Afghanistan besonders gefährdet, da seine Situation durch langwierige Konflikte, Unsicherheit und schlechte Regierungsführung verschärft wird. Direkte Schäden für Leben und Gesundheit der Afghan:innen war die unmittelbarste Folge des Virus, aber die Auswirkungen auf die Wirtschaft (Rückgang der Wirtschaftstätigkeit), das Budget (Verlust staatlicher Einnahmen und die Notwendigkeit, die Ausgaben zu erhöhen), die Armut und Arbeitslosigkeit sind ebenfalls ernst und bereits zu spüren. 

Wirtschaftliche und fiskalische Auswirkungen der Pandemie

Die Auswirkungen der Pandemie auf die afghanische Wirtschaft sind erheblich, aber nicht unbedingt schlimmer als in vielen anderen Ländern, und vielleicht weniger schwerwiegend als in einigen. Die Schätzungen des daraus resultierenden Rückgangs des Nationaleinkommens des Landes (Bruttoinlandsprodukt oder BIP) im Jahr 2020 sind unterschiedlich, liegen jedoch im Allgemeinen im Bereich von fünf bis zehn Prozent. Der Internationale Währungsfonds (IWF) hat im April einen Rückgang des BIP um 3,0 Prozent für 2020 prognostiziert, liegt damit aber unter sonstigen Schätzungen. Die Prognosen der Weltbank haben in jüngster Zeit einen Rückgang des BIP um 5,5 bis 7,4 Prozent gegenüber dem für 2020 vor der Pandemie prognostizierten Wachstum von 3,3 Prozent prognostiziert. Das Biruni-Institut, eine afghanische Denkfabrik, prognostiziert, dass die afghanische Wirtschaft im Jahr 2020 um 8,2 Prozent schrumpfen wird. Vor kurzem prognostizierte die Asiatische Entwicklungsbank für 2020 einen Rückgang des BIP um fünf Prozent, gefolgt von einer prognostizierten schwachen Erholung mit einem BIP-Wachstum von nur 1,5 Prozent im Jahr 2021. Insgesamt wird erwartet, dass sich die Landwirtschaft nach guten Winter- und Frühlingsregen einigermaßen gut behauptet, während Dienstleistungen und Industrie überproportional leiden.

Armut war bereits vor der Pandemie weit verbreitet, mit einer von der Weltbank geschätzten Rate im Jahr 2017 (letzte vorliegende Angaben) von 54,5 Prozent und mit einer signifikanten Zahl von Menschen, die sich knapp über der Armutsgrenze befinden. (1) Dies bedeutet, dass bereits ein geringer Rückgang der Wirtschaftstätigkeit und des Einkommens viel mehr Menschen in die Armut führen und gleichzeitig die Armut der bereits Armen vertiefen kann. Prognosen der Weltbank deuten darauf hin, dass die geschätzte Armutsquote in Abhängigkeit von verschiedenen Annahmen im Jahr 2020 stark, nämlich auf 61 bis 72 Prozent steigen wird. (2) Verlust des Lebensunterhalts aufgrund des Lockdowns und rückläufiger Nachfrage, der Rückkehr afghanischer Flüchtlinge und Migranten aus Nachbarländern und des Verlusts der damit verbundenen Geldüberweisungen an ihre Familien in Afghanistan gelten als die Hauptfaktoren, die zu einer Verschärfung der Armut während der Pandemie führen.

Neben den sehr schwerwiegenden menschlichen Kosten und dem wirtschaftlichen Abschwung hat Covid wie in vielen anderen Ländern ein großes finanzielles Loch geschaffen. Es kommt noch zu der enormen bereits bestehenden Kluft zwischen den öffentlichen Ausgaben und den Inlandseinnahmen der Regierung hinzu, die weit über 40 Prozent des BIP entspricht und in der Größenordnung von 8,5 Milliarden Dollar pro Jahr liegt. Die Einnahmen der afghanischen Regierung gingen im ersten Halbjahr 2020 gegenüber dem Vergleichszeitraum im Vorjahr um 18 Prozent zurück – um rund 230 Millionen USD. Die Steuereinnahmen gingen um 21 Prozent und die Zölle um 32 Prozent zurück, verglichen mit einem Rückgang der nicht steuerlichen Einnahmen um weniger als sieben Prozent. Vorläufige Daten zu den Staatseinnahmen im dritten Quartal zeigen, dass die Gesamteinnahmen gegenüber dem Vergleichszeitraum im Vorjahr um 17 Prozent zurückgingen.

Die Haushaltslage für 2020 insgesamt entwickelt sich schlecht. Der IWF hat eine Haushaltslücke im Zusammenhang mit Covid (hauptsächlich aufgrund geringerer Einnahmen sowie geringfügig höherer Ausgaben) von 857 Mio. USD prognostiziert – das entspricht 4,5 Prozent des BIP. Darüber hinaus ist es durchaus möglich, dass sich die nachteiligen fiskalischen Auswirkungen von Covid auch im nächsten Jahr fortsetzen.

Nach erheblichen Verbesserungen in den Jahren 2015-18 war die Entwicklung der Staatseinnahmen Afghanistans in den letzten Jahren schwach und stagnierte aufgrund der sehr schwachen Wirtschaft, zahlreicher technischer und anderer Einschränkungen sowie Steuerhinterziehung und Korruption. Es ist daher schwierig, die nachteiligen Auswirkungen von Covid auf die Staatseinnahmen von den „bereits bestehenden Bedingungen“ des Steuersystems zu trennen, die ohnehin durch die gegenwärtigen Unsicherheiten hinsichtlich der politischen Stabilität, des Friedensprozesses und der US- und anderen internationalen militärischen und finanziellen Verpflichtungen gegenüber Afghanistan belastet werden. Infolgedessen wird es sehr schwierig, das Ausmaß der negativen Einnahmenentwicklung aufgrund mangelnden Steueraufkommens zu ermitteln und die afghanische Regierung dafür zur Rechenschaft zu ziehen.

Unter diesen Bedingungen würde ein bescheidenes Maß an zusätzlicher staatlicher Inlandsverschuldung keine ernsthafte Bedrohung für die makroökonomische Stabilität darstellen. Deshalb wäre eine Inlandkreditaufnahme weitaus weniger problematisch als eine Kreditaufnahme im Ausland. Es wäre auch eine viel bessere Alternative, als zuzulassen, dass Finanzdruck auf die Regierung ausgeübt wird und das Finanzministerium Zahlungen stoppt oder verzögert und Rückstände bei zugesagten Ausgaben wie Staatsgehältern aufbaut. Es ist jedoch wichtig, transparent zu sein.

Covid-Hilfen und ihre Auswirkungen

Die internationalen Partner Afghanistans haben mit großer Schnelligkeit auf die Pandemie reagiert und Hilfe geleistet, um die Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit, das Einkommen und die Armut sowie die Haushalts- und Zahlungsbilanz zu mildern. Der größte Teil dieser Hilfe wurde von der Weltbank mobilisiert. Der IWF hat im Rahmen seiner Schnellkreditfazilität 220 Mio. USD bereitgestellt, und eine neue erweiterte Kreditfazilität steht kurz vor der Genehmigung. Andere Geber haben kleinere, aber erhebliche Beträge an Hilfe bereitgestellt, darunter die Asiatische Entwicklungsbank, die EU und die US-Regierung. Die Gesamtsumme beträft ca. 1,57 Mrd US-Dollar.

Diese Hilfen sind allerdings geringer als sie scheinen. Der Großteil des Geldes wurde durch die Umnutzung, vorgezogene Auszahlungen und die Beschleunigung bereits zugewiesener Hilfen mobilisiert, einschließlich erheblicher Beträge aus der Umstrukturierung und Stornierung laufender Projekte. Aus fiskalischer Sicht wird daher etwa die Hälfte der vom IWF im Jahr 2020 erwarteten Haushaltslücke von mehr als 800 Mio. USD nicht durch neue Covid-Hilfsgelder abgedeckt.

Nur 820 Mio. USD, rund die Hälfte der bereitgestellten Covid-Hilfe, sind von der Regierung frei einsetzbare Budgethilfe, der Rest ist an bestimmte Projekte gebunden. Und nur fast die Hälfte dieses Betrags (400 Mio. USD) ist neues Geld. 

Covid verschlingt also ehebliche Hilfsmittel, die ohne die Pandemie für andere Entwicklungszwecke verwendet worden wären. Angesichts dieser Verlagerung bzw Umwidmung von Ressourcen als Reaktion auf die Pandemie dürfte ein langsamerer Entwicklungsfortschritt in den nächsten Jahren eine weitere Covid-Folge für Afghanistan sein.

Dass Hilfszuweisungen vorgezogen werden, könnte in den kommenden Jahren zu einer noch stärkeren Hilfe- und Haushaltskrise führen. Es ist nicht einfach, die Größenordnung genau zu bestimmen, aber es scheint, dass in den Kalenderjahren 2021-23 möglicherweise etwa 100 bis 150 Mio. USD weniger Mittel von der Weltbank zur Verfügung stehen werden, als dies ohne die Pandemie der Fall gewesen wäre. Die weitere Implikation ist, dass zur Aufrechterhaltung des Gesamtvolumens der Unterstützungsleistungen für den afghanischen Haushalt in den nächsten Jahren durch andere Quellen aufgestockt werden müssten, aber dies ist im gegenwärtigen internationalen Umfeld für Entwicklungshilfe im Allgemeinen wohl unrealistisch. 

Politische und friedensprozessbezogene Dimensionen der Pandemie und der Hilfsmaßnahmen

Die Covid-19-Pandemie hat leider auch nicht zu größerer politischer Einheit in Afghanistan geführt: weder zwischen Taleban und Nicht-Taleban noch zwischen den verschiedenen Nicht-Taleban-Gruppierungen, für die eine Zusammenarbeit offensichtlich im kollektiven Interesse wäre – nicht zuletzt für die Friedensverhandlungen mit den Taleban. Die Bemühungen, einen pandemiebedingten Waffenstillstand zu fördern, gingen nicht auf, und die Taleban setzen ihre langjährige Opposition gegen einen schnellen Waffenstillstand fort. Wie AAN berichtete, scheint der Krieg oft die einzige Aktivität zu sein, die von der Pandemie nicht betroffen war. 

Armutsrate in Afghanistan (nach Weltbank-Angaben). Grafik: Reza Kazemi (AAN)

Schlussfolgerungen

Abgesehen von den menschlichen Kosten von Covid-19 – den Verlusten an Leben, Krankheit, langfristige Gesundheitsprobleme für einige Überlebende, Zunahme der Armut und Verlust an Bildungszugang – schadet die Pandemie der fragilen und bereits stagnierenden Wirtschaft Afghanistans. Dies wiederum reißt ein großes Loch in die prekären, stark von externer Hilfe abhängigen öffentlichen Finanzen, verlagert die vorhandene Hilfe von Entwicklungszwecken auf die Reaktion von Covid und stellt höhere Anforderungen an die künftige Hilfe, die möglicherweise nicht zustande kommt.  Und sie hat unklare Auswirkungen auf den Friedensprozess; wahrscheinlich werden Hilfsmittel entzogen, die sonst verfügbar gewesen wären, um Anreize für den Frieden zu schaffen und ihn zu finanzieren. 

Die Aussichten scheinen daher düster: anhaltende wirtschaftliche Schwäche, eine Verschärfung der Haushaltskrise, Hilfszahlungen, die den mit Covid verbundenen Einnahmeverlust nicht ausgleichen können, Erschöpfung künftiger Hilfen durch die aktuelle Reaktion auf Covid und nicht zuletzt anhaltende Unsicherheiten hinsichtlich der politischen Stabilität, des Friedensprozesses und der US-Rückzugspläne.

Die Staats- und Regierungschefs Afghanistans und ihre internationalen Partner müssen fundierte, gut durchdachte Maßnahmen ergreifen, um das Beste aus der aktuellen Situation herauszuholen und Potenzial für künftige Fortschritte zu schaffen. Einige mögliche Beispiele sind:

  • strenge Priorisierung von Ausgaben und Hilfe – „weniger mit weniger machen, es aber besser machen“;
  • den Schwerpunkt auf wesentliche Regierungsfunktionen und einige Kernprogramme mit guten Erfolgsbilanzen legen;
  • Verbesserung der Funktionsfähigkeit von Kerninstitutionen und programme durch gezielte Maßnahmen – kompetente, befähigte afghanische Managementteams mit einem angemessenen Maß an politischer Isolierung;
  • Begrenzung der Korruption in Kernministerien und wichtigen nationalen Programmen;
  • Mobilisierung von mehr Einnahmen und Verringerung von Lecks bei der Erhebung von Einnahmen;
  • Lockerung der fiskalischen Zwänge durch die Aufnahme von inländischen Krediten;
  • und Bereitstellung vorhersehbarer, stabiler oder nur allmählich abnehmender Hilfszahlungen auf der Grundlage vereinbarter Bedingungen, einschließlich einiger der oben genannten, in den kommenden Jahren, d.h. jenseits des Zeithorizonts der Covid-Pandemie.
  • Die UNO verwendet eine andere Berechnungsmethode der Armutsrate und kam für die Zeit vor der Pandemie auf eine Rate von über 80 Prozent (siehe hier, S. 9).
  • Bei dem sehr langsamen Wirtschaftswachstum (unter der Bevölkerungswachstumsrate), wenn nicht sogar völliger Stagnation in den drei Jahren seit den letzten Erhebungen dürfte sich die Armutsrate von 54,5 Prozent bereits vor der Pandemie weiter verschlechtert haben. Darüber hinaus wird sich die extreme Armut (die Zahl der Menschen, die weit unter der Armutsgrenze liegt) in diesem Jahr verschlechtert haben, obwohl dies von der Weltbank nicht separat prognostiziert wird.