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Der folgende Text von mir erschien in einer früheren und deutlich kürzeren Fassung (wegen des frühen Redaktionsschlusses noch ohne Gesamtzahl und Abschlusskommuniqué) heute online in der taz.

Afghanische Binnenvertriebene der jüngsten Kämpfe in der Südprovinz Helmand. Foto: Bilal Sarwary/Twitter.

In der taz steht er unter folgendem Titel:

Geberkonferenz für Afghanistan: Weniger Hilfe trotz Corona

Kabul erhält wieder hohe Hilfszusagen, doch sind sie auch wegen mangelnder Korruptionsbekämpfung niedriger als in den letzten Jahren.

[Der Titel müsste eigentlich lauten: „Weniger Hilfe trotz – und wegen – Corona“]

Die internationale Entwicklungshilfe für Afghanistan wird in den nächsten vier Jahren deutlich hinter den Bedürfnissen des Landes zurückbleiben. Zwar belaufen sich die Gesamtzusagen der 66 teilnehmenden Staaten und 32 internationaler Organisationen wie UNO und Weltbank auf der zweitägigen Geberkonferenz in Genf, die am Dienstag (24.11.2020) zu Ende ging, auf 13 Milliarden US-Dollar. Das teilte das Medienbüro des afghanischen Finanzministeriums am späten Nachmittag mit.

Die Konferenz steckt den Rahmen für ein vierjähriges Entwicklungsprogramm ab, den die afghanische Regierung und die Geber gemeinsam erarbeiten. Klar war aber, dass der wegen der Corona-Pandemie laut UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) um 30 Prozent gestiegene Bedarf nicht erreicht würde. Das UNDP wies aber auch darauf hin, dass ein Teil der Finanzlücke durch Einsparungen durch Korruptionsbekämpfung kompensiert werden könnten.

Wegen der Corona-Pandemie musste die gemeinsam von der Regierung Finnlands und der UNO organisierte in den virtuellen Raum verlegt werden. Beobachter hielten das Format für ungünstig, da erwartet wurde, dass viele hochrangige Staatenvertreter nur für die Zeit ihres eigenen Redebeitrages präsent sein würden und die wichtigen inoffiziellen Gespräche am Rande der Veranstaltung nicht stattfinden können.

Laut UN-Flüchtlingskommissar Filippo Grandi verloren durch die Corona-Pandemie weitere neun Millionen Afghan:innen ihre Lebensgrundlagen. Das UN-Büro für Humanitäre Hilfe (OCHA) in Kabul erwartet, dass dort schon in diesem Jahr 14 statt wie im Vorjahr 6,3 Millionen Menschen auf humanitäre Hilfe angewiesen sein werden, dass heißt für Unterkunft, Nahrung, sauberes Trinkwasser und medizinische Versorgung, knapp die Hälfte der Gesamtbevölkerung. Institutionen von der Weltbank bis zum Biruni-Institut in Kabul prognostizieren für 2020 einen Wirtschaftseinbruch von fünf bis zehn Prozent. Weltbank und Kabuler Regierung gehen davon aus, dass die Vor-Corona-Armutsquote von 54,5 auf 61 bis 72 Prozent steigen wird. Die UNO setzte diese Quote bereits vor Corona sogar mit über 80 Prozent an. (Weltbank und Kabul verwenden eine niedrigere Artmutsgrenze.) Das UNDP erwartet, dass Afghanistans Wirtschaft, eine der schwächsten der Welt, erst wieder nach vier Wachstumsjahren wieder ihren Vor-Corona-Stand erreichen kann. Die Einnahmen der afghanischen Regierung gingen im ersten Halbjahr 2020 gegenüber dem Vergleichszeitraum im Vorjahr bereits um 18 Prozent zurück.

Für Afghanistan sprach Präsident Aschraf Ghani auf der zweitägigen Konferenz, die alle vier Jahre stattfindet, für die anderen Staaten meist ihre Außenminister. Er dankte den Gebern für ihre bisherige Hilfe und äußerte sein Verständnis für die Belastungen, die sie wegen der Corona-Krise selbst zu tragen haben, die sich auch auf die Höhe der Zusagen auswirken kann, bat aber auch um Fortsetzung der Hilfe. In einer Nebenveranstaltung sagte er außerdem, sein Land wolle keine „Almosen“ (charity), sondern wirtschaftliche „Vernetzung“ in der Region (connectivity). Ghani, der 2016 angekündigt hatte, sein Land werde bis 2024 weitgehend autark sein, gab in seiner Rede zu, sein Land werde noch „auf Jahre“ von Zuwendungen abhängig sein. 75 Prozent der Staatsausgaben werden derzeit daraus finanziert.

Vor der Konferenz war erwartet worden, dass Schlüsselgeberländer ihre Mittel für Afghanistan zum Teil deutlich kürzen könnten und die Gesamtzusagen im Vergleich zur Vorgängerkonferenz 2016 in Brüssel bis um ein Fünftel sinken könnten. (Jetzt sind es real 14,5 Prozent.) Bei den USA wurde sogar eine Halbierung befürchtet. Zudem drangen v.a. die USA auf eine Verkürzung der Zusagezeitraums von vier auf zwei oder sogar nur ein Jahr. Das scheint, zumindest im allgemeinen, abgewendet worden zu sein. Nur die USA gaben offenbar Zusagen über 600 Millionen Dollar für das nächste Jahr ab (nach offiziellen afghanischen Angaben mit vage erscheinenden Zusagen, das auch in den folgenden Jahren beizubehalten). Das ist eine Senkung von einem Viertel, und die Hälfte davon wird von Fortschritten im Friedensprozess abhängig gemacht. Auch die Türkei machte nur Zusagen für zwei Jahre (in Höhe von 75 Mio USD).

In Brüssel waren 15,2 Milliarden US-Dollar an Zusagen zusammengekommen, davon 3,2 Milliarden aus den USA. Direkte Kriegsausgaben werden hier nicht eingerechnet. Die USA allein geben dafür im Jahr 2020 17 Milliarden US-Dollar aus, weitere 14 Milliarden sind für 2021 beantragt.

Großbritanniens Neuzusage von umgerechnet 155 Millionen Dollar bedeutet tatsächlich fast zehn Prozent weniger als für 2016-20. Im Gegensatz dazu wollen die Europäische Union, der zweitgrößte bilaterale Geber Deutschland und nordeuropäische Staaten wie Norwegen ihr Zuwendungsniveau halten. Die EU und Berlin sagten 1,2 bzw 1,72 Milliarden Euro (430 Millionen pro Jahr) zu. Außenminister Heiko Maas fügte hinzu: „wenn die Umstände dies erlauben“.

Das soll signalisieren, dass die Geberländer nach einem etwaigen Friedensschluss mit den Taleban das Land nicht sich selbst überlassen wollen. Das Bekenntnis zur Wahrung eines demokratischen politischen Systems und von Bürger- und Menschenrechten im sogenannten „Partnerschaftsrahmen“, einem Hauptdokument der Konferenz, wird auch an die Aufständischen das Signal gesendet, dass man eine Schwächung dieser Bedingungen mit Hilfskürzungen beantworten könne. (Verschiedene Geberländer hatten sich im Vorfeld der Konferenz gefragt, ob sie angesichts der Aussicht auf eine Machtbeteiligung der Taleban, mit deren bedenklichen Haltung gegenüber Menschenrechten und Demokratie, überhaupt Gelder zusagen können.) Eine ursprünglich erwogene Einladung der Taleban zur Genfer Konferenz war am Einspruch Ghanis gescheitert. Sie hatten in ihrem Abkommen mit den USA vom Februar die Fortsetzung der Hilfe auch nach einem Friedensschluss erbeten.

Die Hilfen sollen künftig aber einer stärkeren Konditionalisierung als bisher unterliegen, das heißt von ihrer effizienteren Verwendung durch die Regierung in Kabul und vor allem der Bekämpfung der Korruption abhängig gemacht werden. Das soll künftig in jedem, und nicht mehr nur alle vier Jahre überprüft werden. Im Abschlusskommuniqué wird auf ein „hochrangiges Treffen“ (Senior Officials Meeting) im kommenden Jahr 2021 und zweijährig stattfindende Ministertreffen ab 2022 verwiesen.

Ghani hatte kurz vor der Konferenz öffentlichkeitswirksam eine neue Unabhängige Anti-Korruptions-Kommission gebildet. Dies stieß jedoch auf weit verbreitete Skepsis. Angesichts von fast einem Dutzend weiterer Institutionen mit der gleichen Aufgabe hält zum Beispiel Muska Dastageer, Dozentin an der American University in Kabul, diesen Schritt für „zahnlos“. Vor der Genfer Konferenz hatte die afghanische Regierung von 63 in Brüssel 2016 festgelegten (oft sehr technischen) Zielen nur 27 vollständig und 25 teilweise erreicht. Das dürfte noch freundlich abgerechnet sein.

Zuvor hatte selbst Scott Guggenheim, Ghanis früherer Chefberater, diesem in einem Beitrag für das US Institute for Peace (USIP) in Washington vorgeworfen, seine Anti-Korruptionsstrategie nach der umstrittenen Präsidentenwahl 2014 politischen Deals geopfert zu haben, um seine Macht zu sichern. Sein Programm beruhe auf „Reden ohne Aktion“, einer „dysfunktionalen Bürokratie“ und einem „kaputten Rechtssystem“. Laut einem Papier des Londoner Oversees Development Institute (ODI) hat sich infolge von Ghanis Deals, nämlich „politisierten Ernennungen, der Verbreitung von Doppelstrukturen [zu den Ministerien] im [Präsidenten-]Palast und dem Fehlen einer klaren politischen Richtliniensetzung die Effektivität von Schlüsselministerien verschlechtert.“

Guggenheim weist aber auch darauf hin, dass Ghani während seiner Wahlkampagne 2014 ein klares Anti-Korruptions-Programm vorgelegt habe. Dann aber habe er sich eine „Dreifachkrise gegenüber gesehen, aus militärischem Abzug [Ende 2014 endete auch die ISAF-Mission und Truppenstärken wurden drastisch reduziert], umstrittener Wahl und einer Wirtschaftskrise, die vom Sinken der Ausgaben [des abziehenden Militärs] und der Entdeckung, dass das Bankensystem des Landes am Rande des Kollaps stand, ausgelöst wurde.“ Am letzteren waren Manipulationen von Anhängern der vorhergehenden Präsidenten Hamed Karsai schuld, die dieser gewähren lassen hatte.

Auch bei den Geberländern hatten sich – nach anfänglichen gemäßigtem Optimismus und Friedenshoffnungen nach Beginn der Friedensgespräche mit den Taleban in Doha – wieder Frustration wegen der sich weiter ausbreitenden endemischen Korruption breit gemacht. Ein Diplomat nannte das gegenüber AAN im Vorfeld der Konferenz sogar einen „kompletten Stimmungswechsel“ seit Brüssel 2016.

Allerdings sind die Geberländer an der Korruption nicht unschuldig. Das schon zitierte ODI-Papier verweist auf folgende Fehler: „die Unterordnung der zivilen Hilfe unter Sicherheits- und Anti-Terrorismus-Ziele“, das Nichterkennen, „wie informelle Netzwerke und Machtarrangements öffentliche Institutionen und afghanische Reformer unterminierten“ – in dessen Folge „auf Entwicklungshilfe beruhende Patronage integraler Bestandteil des politischen Systems in Afghanistan geworden“ sei – und dass die Hilfe „nicht ausreichend auf die Schaffung öffentlicher Institutionen und stabiler Staatlichkeit fokussiert“ waren. Außerdem wurden „afghanische“ Programme auch oft ohne afghanische Mitwirkung oder ausreichende Konsultation von ausländischen Beratern geschrieben. Die Geber hätten sich zu „Miteignern einer Wirtschaft gemacht, die deutlich die Grenzen der Eigenständigkeit überschritten“ habe.

Was in beiden Papieren (ODI und USIP) fehlt, ist die Tatsache, dass die meisten Geberländer korrupte Akteure im politischen System aktiv gefördert haben und deshalb gar nicht überzeugend gegen Korruption auftreten konnten.

Die afghanische Zivilgesellschaft bat in ihrer Erklärung bei der Konferenz ebenfalls um die Fortsetzung der Hilfe und um ihre Einbeziehung in die Planung von Entwicklungsprogrammen, prangerte gleichzeitig aber auch die Korruption im Regierungssystem an. Dabei nannte sie weit verbreitete Unterschlagungen bei der Corona-Hilfe, die ebenfalls größtenteils extern finanziert wird (eine Ausnahme aus Herat hier bei AAN). Laut Umfrage der Kabuler Organisation Integrity Watch zahlten die Afghan:innen allein im Jahr 2018 insgesamt 1,6 Mrd Dollar an Bestechungsgeldern. 

Die Vertreter der Zivilgesellschaft betonten vor allem den Zusammenhang zwischen Sicherheit und Entwicklung und die Notwendigkeit, dass alle Parteien den Krieg „sofort beenden“ sollten und die Zivilgesellschaft an einer Friedenslösung beteiligt werden müsse. In der Abschlusserklärung wird dies aufgegriffen und, wie von der afghanischen Regierung gefordert und von den Taleban zur jetzigen Zeit abgelehnt, ein „sofortiger, dauerhafter und umfassender Waffenstillstand“ gefordert.

Bemerkenswert ist, dass darin auch „Übergangsjustiz“ – d.h. die Aufarbeitung von Kriegsverbrechen und massiver Menschenrechtsverletzungen als „essentieller Bestandteil des laufenden Friedensprozesses“ bezeichnet wird. In der Praxis wird das allerdings schwierig. Bisher wurden Initiativen dazu regierungsseitig, mit Unterstützung der USA (auch vor Trump) und mehr oder weniger von den Verbündeten geduldet, unterbunden. Wichtige Berichte der UNO und der Unabhängigen Menschenrechtskommission zu diesem Thema blieben unveröffentlicht, das Parlament verabschiedete eine allgemeine Amnestie für solche Straftaten, und das Thema spielte weder im Friedensabkommen mit der Hezb-e Islami (oft als Vorbild für ein Abkommen mit den Taleban betrachtet) noch im US-Taleban-Abkommen von Doha 2020 keine Rolle. Zudem tut sich die derzeitige Regierung schwer mit Untersuchungen des Internationalen Gerichtshofes in Den Haag und blockiert diese mit Auf-Zeit-Spielen.

Wichtig ist auch der Hinweis, dass Afghanistan neben der Corona-Pandemie vor schweren Herausforderungen auch durch den Klimawandel steht.

Der Absatz zur Bekämpfung der „irregulärer Migration“ fokussiert wie gewohnt auf die Bekämpfung der kriminellen Aspekte der Schleppernetzwerke, ohne die Verbindung zum Krieg aufzuzeigen oder gar die Empfängerländer zu einem humanen Umgang mit den Ankommenden aufzufordern. Wie die heutige brutale Räumung eines Protestcamps von Flüchtlingen in Paris, wiederholte Pushbacks an den EU-Grenzen in Griechenland, Bulgarien und Kroatien und die Beteiligung der EU-Institution Frontex daran sowie die unsäglichen Zustände in den Lagern auf den griechischen Ägäis-Inseln sowie in Bosnien-Herzegovina und die Lage am Mittelmeer insgesamt zeigen, wäre das bitter nötig.

Entwicklungshilfezahlungen für Afghanistan waren laut afghanischem Finanzministerium zwischen 2010 und 2018 von 15,7 auf 8,4 Milliarden US-Dollar gefallen, d.h. um 46 Prozent. Allerdings hat Afghanistan seit 2001 so viel Entwicklungshilfegelder (wie gesagt ohne Kriegskosten; bestimmte Militärhilfe hingegen fällt unter dem Begriff Sicherheitssektorreform darunter) erhalten wie kein anderes Land in diesem Zeitraum. Weltbank und OECD beziffern das zwischen 2002 und 2018 auf 72 Milliarden US-Dollar. Dadurch sind die in Genf bereitgestellten Summen immer noch sehr hoch.

Thomas Ruttig

Mehr Hintergrund zu der Konferenz und Vorgängerveranstaltungen hier bei AAN.