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Dieser Beitrag erschien 2014 im Magazin „Südlink“ des INKOTA-Netzwerkes:

So stellten sich (manche) Soldaten "Entwicklungshilfe" für Afghanistan vor. Und das Militär fand es lustig genug, um es zu verbreiten. Quelle: Cimicpic.
So stellten sich (manche) Soldaten „Entwicklungshilfe“ für Afghanistan vor. Und das Militär fand es lustig genug, um es zu verbreiten. Quelle: Cimicpic.

Entwicklung unter Beschuss

Der Afghanistan-Krieg hat einen fatalen Zukunftstrend ausgelöst: die Militarisierung der Entwicklungszusammenarbeit

Von Thomas Ruttig

So simpel und zugleich so falsch: Aufstandsbekämpfung durch Straßenbau war ein zentrales Strategieelement westlicher Militärs in Afghanistan in den letzten Jahren. Aber schlimmer noch haben Versuche, die gesamte Entwicklungszusammenarbeit militärischen Überlegungen unterzuordnen, in Misskredit gebracht. Die Bilanz von dreizehn Jahren Krieg gegen die Taliban jedenfalls ist alles andere als positiv.

Es muss 2004 oder 2005 gewesen sein, als ich die Geschichte zum ersten Mal hörte. Ein Dorf in der afghanischen Provinz Bamian soll Geld zusammengelegt und damit einen Granatwerfer gekauft haben, um das örtliche Provincial Reconstruction Team (PRT) zu beschießen. Unter den Dörflern habe sich herumgesprochen, dass in Gebieten, in denen Aufständische aktiv seien, das Militär sogenannte Quick Impact Projects durchführte und Flutschutzmauern ausbesserte, Trinkwasserleitungen legte oder Moscheen ausstattete. Bamian, von schiitischen Hazaras bewohnt, die besonders unter dem Taleban-Regime gelitten hatten, galt als besonders friedlich und unterstützte die internationalen ISAF-Streitkräfte.

Vielleicht ist dies eine der sogenannten urbanen Legenden, aber sie verweist auf weit verbreitetes Denken und Handeln in Afghanistan. Auf beiden Seiten. Besonders problematisch ist das auf Seiten der westlichen Interventen.

Begonnen hatte der Afghanistan-Einsatz als militärische auf die Terroranschläge vom 11. September 2001. Er zielte jedoch auch auf einen Regimewechsel: den Sturz des Taliban-Regimes als Gastgeber für al-Qaida. Dieses Ziel wurde erreicht, unterstützt von einer großen Mehrheit der afghanischen Bevölkerung. Damit verband sich die Notwendigkeit zum Wiederaufbau von Infrastruktur und politischer Institutionen sowie zur Modernisierung staatlicher Strukturen, also Entwicklungsaufgaben im breitesten Sinne. Dies schlug sich in den später nur mangelhaft umgesetzten Bonner Afghanistan-Vereinbarungen nieder.

Die Janusköpfigkeit der zweigeteilten Militärmission – ISAF zur Stabilisierung des Umfelds für die neuen Institutionen und die Anti-Terror-Operation Enduring Freedom für die Jagd auf sogenannte Überreste der Aufständischen – führte nicht zu einer Beendigung, sondern im Gegenteil zu einer Eskalation des Krieges und einem Wiedererstarken der Taliban-Bewegung.

Ein fataler Trend: die Vermischung von Militärischem und Zivilem

In diesem Umfeld entwickelte sich ein fataler Trend, der wohl zu den dauerhaftesten Folgen des Afghanistan-Krieges für künftige internationale Politik überhaupt werden dürfte: der Militarisierung der Entwicklungszusammenarbeit sowie von Krisen- und Konfliktbearbeitung insgesamt.

Die Symptome dieser Entwicklung sind früh beschrieben, Warnungen davor jedoch meist in den Wind geschlagen worden. Das gilt besonders für den mit Abstand größten Geber Afghanistans, die USA. Dorther stammen auch die meisten Konzepte, die sich mit diesem Trend verbinden und immer wieder in griffige, aber zu einfache Formeln gegossen wurden, die manches Mal in die Irre führten.

Dazu gehört das Konzept vom „Geld als Waffensystem“, das 2009 in ein US-Militärhandbuch zur Aufstandsbekämpfung einging. Andrew Wilder, damals bei der Afghanistan Research and Evalution Unit in Kabul, erwiderte darauf mit der eben so eingängigen Aussage „Money Can’t Buy America Love“.

„Die Idee dahinter ist, die Unterstützung für die Aufständischen zu unterminieren, indem man den lokalen Bevölkerungen ein besseres Leben verschafft als es die Militanten jemals könnten“, erklärte Wilder. Im Resultat dieses Ansatzes floss 2007 über die Hälfte der USAID-Programmgelder in die vier am stärksten vom Aufstand betroffenen südafghanischen Provinzen, während der Rest sich auf die übrigen 30 Provinzen aufteilte. „Aber unsere Forschung zeigt, dass solche Hilfe schadet, oder im besten Fall nicht hilft“ – auch wenn das „ein effektiverer Weg sein möge, den US-Kongress zur Bereitstellung von Mitteln zur Armutsbekämpfung zu bewegen“.

„Wo die Straßen enden, fängt der Aufstand an“, war ein anderer populärer Einzeiler. Er stammt aus dem Jahr 2006 vom damaligen ISAF-Kommandeur Karl W. Eikenberry, der später US-Botschafter in Afghanistan wurde. In der Folge machten sich die US Army und andere Akteure daran, Straßen in Afghanistan zu bauen oder vorhandene zu asphaltieren. Doch in der Praxis erwies sich bald, dass es meist umgekehrt lief: Die neuen Straßen sogen die Aufständischen erst an.

Eine der ersten ausgebauten Straßen führte durch die Wardak-Schlucht, eine Abkürzung, die es den von Süden kommenden ISAF-Versorgungskonvois ersparte, durch das verstopfte Kabul zu fahren. Noch 2005 war der Autor zum Wochenendausflug bei afghanischen Kollegen in dem grünen Tal; von Taliban war damals noch nichts zu sehen. 2009 dann beschrieb ein Militärblog die Gegend als „unzugänglich und berüchtigt“. In Kabul kursierten Gerüchte, dass Universitätsstudenten am Wochenende als Mutprobe in die Schlucht fuhren, um Sprengsätze zu legen.

Auch die deutsche Entwicklungszusammenarbeit musste schmerzliche Erfahrungen dieser Art machen. Zu Weihnachten 2010 wurde an einem Straßenbauprojekt in Nordfghanistan ein KfW-Mitarbeiter von mutmaßlichen Taliban erschossen. Willi Germund schrieb damals in der Berliner Zeitung: „Die neugebaute Straße (…) war jahrelang ein schmaler, von Minen gesäumter Feldweg durch eine unwirtliche Wüste. Der Neubau verkürzt die Fahrtzeit zwischen den beiden strategisch wichtigen Städten (Mazar und Kunduz) und stellt eine Alternative für den Militärnachschub der Alliierten dar, der aus Tadschikistan Richtung Kabul rollt.“ Entwicklungsprojekte mit doppeltem Verwendungszweck sind ein Dilemma. Natürlich kann man nicht aufhören, Straßen zu bauen, aber es hilft auch nichts, auf Basis der eigenen propagandistisch geschönten Erfolgsmeldungen über die Sicherheitslage ins Blaue hinein zu asphaltieren.

Während staatliche Entwicklungsorganisationen wie USAID, die britische DFID oder die deutsche GIZ (trotz Ablehnung durch einzelne Mitarbeiter) gezwungen werden konnten, mit dem Militär zu arbeiten und dazu in PRTs eingebettet wurden, hatten die meisten erfahrenen Nichtregierungsorganisationen (NRO) große Bedenken. Das hatte vor allem mit der zunehmenden Verwischung der Grenzen zwischen Militär und Entwicklungsakteuren zu tun. Wiederholt benutzten US-Militärs weiße Geländefahrzeuge – eine Farbe, die der UNO vorbehalten ist – oder grüne Nummernschilder von NRO-Fahrzeugen.

Es wurde auch wiederholt von afghanischer Seite berichtet, dass Geheimdienstmitarbeiter sich als humanitäre Helfer ausgaben und Informationen sammelten, eine Praxis, die bereits während der sowjetischen Besetzung Afghanistans (1979-89) zur Anwendung kam. (In Pakistan versuchte die CIA, unter dem Deckmantel eines Impfprogramms DNA von Kindern im Haus Osama bin Ladens zu gewinnen.)

Die Vermischung von Militärischem und Humanitärem kam auch im Konzept der unverdächtig klingenden „Zivil-Militärischen Zusammenarbeit“ (CIMIC) zum Tragen. In diesem Rahmen wurden immer wieder auch NRO-Mitarbeiter auf militärisch relevante Informationen angesprochen, was deren Neutralität in einem gefährlichen Umfeld aufs Spiel setzte. Das gleiche gilt für die Finanzierung bestimmter, oft neu entstandener Hilfsgruppen durch das Militär sowie die Entstehung privatwirtschaftlicher sogenannter „for-profit“ NRO die in den konfliktreichsten Gebieten an der „build“-Komponente der Aufstandsbekämpfung mitwirken und hohe Opferzahlen zu beklagen haben.

Nach Angaben des ehemaligen US-Verteidigungsministers Robert Gates diente auch die Finanzierung der PRTs unter anderem dazu, „den Fluss an Informationen an die Kommandeure zu erhöhen“. Den Kommandeuren der zeitweilig 26 US-PRTs standen von 2004 bis 2010 insgesamt 2,6 Milliarden US-Dollar zur Verfügung. 2010.

Fatale Folgen für die Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit

Als Folge dieser Praktiken haben Angriffe auf Hilfsorganisationen in den letzten Jahren enorm zugenommen. 2013 ereignete sich in Afghanistan fast die Hälfte aller Fälle weltweit. 36 Entwicklungshelfer kamen dabei ums Leben, dreimal mehr als 2012, 46 wurden verwundet und 96 gefangengenommen oder entführt.

Vor allem aber zeigt sich die Militarisierung der Afghanistanpolitik in den überproportional hohen Ausgaben für militärische Zwecke. Nach Angaben des US-Think-Tanks CSIS gaben die USA dafür in Afghanistan von 2001 bis 2012 416,2 Milliarden US-Dollar aus, gegenüber 25,2 Milliarden US-Dollar für den zivilen Bereich. Das ist ein Verhältnis von 16:1.

Die Verteilung enormer Summen an „Entwicklungsgeldern“ über militärische Strukturen und der Unterordnung von Entwicklungsprogrammen und organisationen unter Aufstandsbekämpfungsprogramme hat zu einer strukturellen Militarisierung der EZ in Afghanistan geführt. Damit wurden bisher gültige Grundprinzipien der EZ (etwa „die Bedürftigsten zuerst“) und die Neutralität humanitärer Akteure ausgehebelt und Freiräume für ihr Handeln geschlossen. Das kommt einem Ende der Entwicklungszusammenarbeit als eigenständigem Politikfeld gleich. Solange sich Regierungen weigern diese Folgen zu problematisieren, und den Afghanistan-Einsatz weiterhin als Erfolg verkaufen, droht die Gefahr, dass ähnliche Konzepte kritiklos auf andere Krisenregionen ausgedehnt werden – mit ebenso fatalen Folgen.

Thomas Ruttig ist Co-Direktor des Afghanistan Analysts Network und Mitglied der Südlink-Redaktion.


Und dieser Text zum gleichen Thema erschien benfalls 2014 im inzwischen leider eingestellten „Afghanistan-Info“ (Neuchatel) und nur als Printversion (nicht online):

Militarisierung der Entwicklungszusammenarbeit

Der jüngste Afghanistan-Krieg als Auslöser eines Besorgnis erregenden Zukunftstrends

Es muss 2004 oder 2005 gewesen sein, als ich die Geschichte zum ersten Mal hörte. Ein Dorf in Bamian soll Geld zusammengelegt, und damit einen Granatwerfer zu kaufen und das örtliche Provincial Reconstruction Team (PRT) zu beschießen. Es habe sich herumgesprochen, dass in Gebieten mit aktiven Aufständischen das Militär sogenannte Quick Impact Projects durchführte; Flutschutzmauern ausgebesserte oder Trinkwasserleitungen legte. (Bamian, von schiitischen Hazaras bewohnt, die besonders unter dem Taleban-Regime gelitten hatten, galt als besonders friedlich und pro-ISAF.)

Vielleicht handelt es sich hierbei um eine der sogenannten urbanen Legende, aber sie widerspiegelt weit verbreitetes Denken und Handeln in Afghanistan. Besonders problematisch ist das auf Seiten der westlichen Interventen in Afghanistan. Hier entwickelte sich ein Trend, der wohl zu den dauerhaftesten Folgen des Afghanistan-Krieges für künftige internationale Politik überhaupt werden dürfte: die Militarisierung der Entwicklungszusammenarbeit sowie von Krisen- und Konfliktbearbeitung insgesamt.

Die Symptome dieser Entwicklung sind früh beschrieben, Warnungen davor jedoch meist in den Wind geschlagen worden. Das gilt besonders für den mit Abstand größten Geber Afghanistans, die USA. Aus den USA stammen auch die Konzepte zur Aufstandsbekämpfung, die die sich mit diesem Trend verbinden und immer wieder in griffige, aber zu einfache Formeln gegossen wurden. Dazu gehört das Konzept vom „Geld als Waffensystem“. Andrew Wilder, damals bei der Afghanistan Research and Evalution Unit in Kabul, erwiderte darauf mit der eingängigen Aussage „Money Can’t Buy America Love“ (2009 in Foreign Policy) und sagte, dieser Ansatz sei „auf Wunschdenken gegründet“. „Die Idee dahinter ist, die Unterstützung für die Aufständischen zu unterminieren, indem man den lokalen Bevölkerungen ein besseres Leben verschafft als es die Militanten jemals könnten“, erklärte Wilder. Im Resultat dieses Versuchs, die „Herzen und Köpfe“ der afghanischen Zivilbevölkerung zu gewinnen („winning hearts and minds“, ein weiterer Slogan), sei 2007 über die Hälfte der USAID-Programmgelder in die vier am stärksten vom Aufstand betroffenen südafghanischen Provinzen geflossen sei und der Rest sich auf die übrigen 30 Provinzen aufteilte. „Aber unsere Forschung zeigt, dass solche Hilfe schadet, oder im besten Fall nicht hilft“.

Grundlage dieser Konzepte war das COIN-Handbuch General David Petraeus’, der angeblich schon erfolgreich Irak ‚befriedet’ hatte. Er entwickelte die griffige Formel des „clear, hold and build“ – ISAF-Truppen verdrängen Aufständische aus bestimmten Gebieten, afghanische Truppen sowie Regierungsvertreter rücken nach, Entwicklungsakteure folgen. Vor allem im Süden des Landes, auf den sich die US-Regierung mit ihren 2010 begonnenen massiven Truppenerhöhungen, dem sogenannten surge, konzentrierten, erwies die militärische Praxis, dass die ‚Befreiung’ bestimmter Distriktzentren keineswegs zu einer verbesserten Sicherheitslage und damit halbwegs ungestörten Arbeitsbedingungen für Wiederaufbauakteure, und selbst für afghanische Regierungsbeamte, führte. Oft wichen die Taleban nur in die ruralen Randgebiete oder in Nachbardistrikte aus, um bei den ersten Anzeichen einer Truppenverdünnung wieder zurückzukommen. Bei einem Besuch in Sharana, der Hauptstadt Paktikas während der Präsidentenwahl 2009 erlebte der Autor, dass selbst der Provinzgouverneur seinen Compound entweder nur durch eine Verbindungstür in das unmittelbar benachbarte US-PRT und dann auf dem Luftweg oder mit extrem gesicherten militärischen Konvois verlassen konnte.

„Wo die Straßen enden, fängt die Insurgenz an“, war ein anderer populärer Einzeiler. Er stammt aus dem Jahre 2006 und vom damaligen ISAF-Kommandeur Karl W. Eikenberry, der später US-Botschafter in Afghanistan wurde. In der Folge machten sich die US Army und andere Akteure daran, Straßen in Afghanistan zu bauen oder vorhandene zu asphaltieren. Doch in der Praxis erwies sich bald, dass es meist umgekehrt lief: die neuen Straßen zogen die Aufständischen erst an.

Die steinige Erde von Logar. Foto: Obaid Ali.
Logar: „„Wo die Straßen enden, fängt die Insurgenz an?“ – oft im Gegenteil. Foto: Obaid Ali/AAN.

Eine der ersten ausgebauten Straßen führte durch die Tangi-ye Wardak (Wardak-Schlucht), eine Abkürzung zwischen den Hauptverbindungen Kabul-Kandahar und Kabul-Gardez, die es vor allem den von Süden kommenden ISAF-Versorgungskonvois ersparte, durch das verstopfte Kabul zu fahren. Noch 2005 war der Autor zum Wochenend-Ausflug bei afghanischen Kollegen dort und von Taleban nichts zu sehen. 2009 beschrieb ein Militärblog die Gegend dann als „unzugänglich und berüchtigt“, das US-Militär nannte einen besonders gefährlichen Abschnitt „IED-Allee“. In Kabul kursierten Gerüchte, Universitätsstudenten führen am Wochenende als Mutprobe in die Tangi, um Sprengsätze zu legen.

Die Vermischung von Militärischem und Humanitärem kam auch im Konzept der Zivil-Militärischen Zusammenarbeit (CIMIC) zum Tragen. In diesem Rahmen wurde versucht, NGO-Akteure zu Sammlern militärisch relevanter Informationen zu machen, was deren Neutralität in einem gefährlichen Umfeld aufs Spiel setzte. Das gleiche gilt für die Finanzierung bestimmter, oft neu entstandener privater Hilfsgruppen sowie sogenannter „for-profit“ NGOs, oft privatwirtschaftlicher Art, durch das Militär. Letztere wirken in besonders konfliktreichen Gebieten an der „build“-Komponente der Aufstandsbekämpfung mit und haben hohe Opferzahlen zu beklagen.

Das CIMIC-Konzept widerspiegelte sich auch in der Benennung des Hauptinstrumentes, mit dem die NATO-Mitgliedsstaaten in Afghanistan militärische Stabilisierung und Wiederaufbau umsetzen wollten: den PRTs. Den Kommandeuren der zeitweilig 26 US-PRTs standen von 2004 bis 2010 insgesamt 2,6 Milliarden US-Dollar als sogenannter (CERP) zur Verfügung. 2010, auf dem Höhepunkt des surge, waren es allein eine Milliarde. (Mit der Schließung der meisten PRTs im Rahmen des NATO-Kampftruppenabzugs wurde CERP jetzt heruntergefahren.) Einer Aussage des ehemaligen US-Verteidigungsministers Robert Gates zufolge dienten diese Gelder unter anderem dazu, „den Fluss an Informationen an die Kommandeure zu erhöhen“.

Während entwicklungspolitische Regierungsorganisationen wie USAID, die britische DFID oder die deutsche GIZ (trotz Ablehnung dieser Arbeitsform durch individuelle Mitarbeiter) gezwungen werden konnten, mit dem Militär zu arbeiten und dazu in PRTs embedded wurden, gab es auf Seiten der meisten erfahrenen NGOs große Bedenken. Das hatte vor allem mit der zunehmenden, bewussten Verwischung der Grenzen zwischen Militär und Entwicklungsakteuren vor allem durch US-Spezialkräfte zu tun. Wiederholt benutzten sie weiße Geländefahrzeuge – eine Farbe, die der UNO vorgehalten war – oder grüne Nummernschilder von NGO-Fahrzeugen. Der Autor beobachtete solche Praktiken bereits 2003 in Paktia. Es wurde auch wiederholt von afghanischer Seite berichtet, dass Geheimdienstmitarbeiter sich als humanitäre Helfer ausgaben, eine Praxis, die bereits während der sowjetischen Besetzung Afghanistans (1979-89) zum Anwendung kam. (Siehe auch den Versuch der CIA, unter dem Deckmantel eines Impfprogramms DNA von Kindern im Haus Osama bin Ladens in Pakistan zu gewinnen.)

Eine Folge dieser Praktiken ist die enorme Erhöhung von Angriffen auf Hilfsorganisationen. Für die Taleban waren Hilfsorganisationen keine neutralen Akteure mehr und wurden teilweise zu ‚legitimen Zielen’. Afghanistan hat seit 2010 weltweit die höchste Zahl an Attacken auf Entwicklungshelfer zu verzeichnen. Die Zahl selbst stieg seit 2001 Jahr für Jahr beinahe kontinuierlich. 2013 ereignete sich dort fast die Hälfte aller weltweiten Fälle. 36 Entwicklungshelfer kamen dabei ums Leben, dreimal mehr als 2012, 46 wurden verwundet und 96 gefangen genommen oder entführt.

Vor allem aber drückte sich die Militarisierung der Konflikte in Afghanistan durch den erdrückend hohen Anteil der Gesamtausgaben für militärische Zwecke und den dagegen verschwindend geringen Mitteleinsatz für zivile Zwecke aus. Der US-Think Tank CSIS beziffert die Ausgaben für den militärischen Bereich in Afghanistan (über das Budget des Verteidigungsministeriums) für 2001-12 mit 416,2 Mrd USD und für den zivilen Bereich (State Department und USAID) mit 25,2 Mrd USD an. Das ist ein Verhältnis von 16:1. Der afghanische NGO-Dachverband ACBAR hielt 2008, noch vor dem militärischen, aber auch finanziellen surge fest: „Während das US-Militär gegenwärtig 100 Millionen USD pro Tag in Afghanistan ausgibt, beträgt die ausgegebene Hilfe aller Geber seit 2001 pro Tag gerechnet weniger als 7 Millionen Dollar“.

Angesichts der Verteilung von enormen Summen an „Entwicklungs“geldern über militärische Strukturen und der Unterordnung von Entwicklungsprogrammen und –organisationen unter Aufstandsbekämpfungsprogramme sind bisher gültige Grundprinzipien der EZ (etwa „die Bedürftigsten zuerst“), die Neutralität humanitärer Akteure ausgehebelt und Freiräume für ihr Handeln geschlossen worden. Das kommt einem Ende der Entwicklungszusammenarbeit als eigenständiges Politikfeld gleich. Man muss von einer strukturellen Militarisierung der EZ in Afghanistan sprechen. Sollten sich Regierungen weiterhin weigern, diese Folgen als problematisch wahrzunehmen und den Afghanistan-Einsatz weiterhin unter dem Strich als Erfolg darzustellen, droht die Gefahr, dass ähnliche Konzepte kritiklos auf andere Krisenregionen ausgedehnt werden – mit möglichen fatalen Folgen.

Thomas Ruttig